L’après Cancún

Gare aux solutions de second choix
Direction des échanges

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L’échec de Cancún menace d’affaiblir gravement le système commercial multilatéral et de léser durablement les intérêts des pays les plus pauvres. Cette menace n’est cependant pas une fatalité.
L’échec de Cancún n’est pas imputable à une mauvaise gestion ou à des erreurs de calcul, mais tient aux profondes divergences de vues entre les pays membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur tout un éventail de questions, et notamment l’agriculture. La persistance de ces divergences, aggravées par le cycle électoral et la perspective d’un certain nombre de changements majeurs dans l’administration, compromet très sérieusement les chances de voir le Programme de Doha pour le développement arriver à son terme à la date prévue, c’est-à-dire en janvier 2005. Si les membres de l’OMC ne participent pas tous activement à des négociations ambitieuses de large portée, on risque de recourir à des solutions partielles, qui ne seraient qu’un second choix.Or, c’est ce qui se produit déjà, de trois manières. Premièrement, un certain nombre de pays en développement arguent du principe qu’ils devraient être autorisés à s’engager moins résolument que les pays développés à libéraliser leurs échanges. Ce point de vue a été un élément clé de la position adoptée par le G21, groupe qui comprend l’Inde, le Brésil, la Chine et l’Afrique du Sud, lors des négociations agricoles de Cancún.Une deuxième idée, qui a refait surface depuis Cancún, est que les pays devraient être autorisés à ne pas appliquer les accords dans les domaines qu’ils jugent trop L’échec de Cancún menace d’affaiblir gravement le système commercial multilatéral et de léser durablement les intérêts des pays les plus pauvres. Cette menace n’est cependant pas une fatalité. sensibles. Cette approche plurilatérale est actuellement préconisée pour traiter ce que l’on appelle les « Questions de Singapour », à savoir l’investissement, la concurrence, la facilitation des échanges et la transparence des marchés publics, qui sont à l’ordre du jour depuis 1996.En troisième lieu, les pays cherchent à conclurent des ententes bilatérales et régionales, au lieu d’accords multilatéraux dans le cadre de l’OMC. Depuis l’échec de la quatrième conférence ministérielle de l’OMC à Seattle en 1999, le nombre d’accords commerciaux régionaux a augmenté de plus d’un tiers et s’établit actuellement à 142. Depuis Cancún, sept accords attendent d’être ratifiés, plus de 50 sont actuellement prévus, dont plus de 30 concernent des pays d’Asie, notamment le Japon, la Corée, la Chine et l’Inde – pays qui avaient jusque-là évité tout régionalisme. On estime que d’ici 2005, plus de la moitié des échanges mondiaux seront couverts par des accords bilatéraux ou régionaux.Ces trois approches ne s’opposent pas formellement aux dispositions de l’OMC. En fait, l’idée que l’on devrait autoriser les paysen développement à libéraliser leurs échanges plus lentement que les pays développés est parfaitement compatible avec le principe d’un traitement spécial et différencié inscrit dans les textes de l’OMC. Des accords plurilatéraux peuvent coexister avec les mécanismes de l’OMC et, comme en témoigne l’Accord sur les marchés publics, ils peuvent être couverts par le système juridique de l’OMC, à condition d’être approuvés par la totalité des membres de cette organisation. Qui plus est, les accords commerciaux régionaux préférentiels constituent une exception autorisée au principe de la nation la plus favorisée, en vigueur à l’OMC.Toutefois, si elles ne sont pas incompatibles avec les dispositions de l’OMC, ces trois approches font tout de même naître des risques sérieux. Tout d’abord le risque systémique qui résulte de la conjonction de ces trois thèses, de l’ampleur de leur impact si elles étaient appliquées, et du fait qu’elles apparaissent alors même que l’on a le sentiment que l’on a échoué à trouver un accord multilatéral plus vaste. La libéralisation à deux vitesses, les clauses de sortie et les accords régionaux feront naître des groupes d’intérêt qui rendront la poursuite de la libéralisation multilatérale et le renforcement des règles encore plus difficiles qu’ils ne le sont déjà.Vient ensuite un risque pratique grave, en ce sens que ceux qui souffriront nécessairement le plus de ces initiatives sont précisément ceux qui sont le moins à même d’y faire face. Prenons le cas de la libéralisation à deux vitesses. Nous savons pertinemment que l’essentiel des avantages qu’un pays peut attendre de la libéralisation des échanges résulte de l’ouverture de son propre marché, parce que la concurrence des importations améliore l’efficience et la productivité locales. Ainsi, les modèles de libéralisation des échanges de services montrent que les avantages les plus importants vont aux pays qui avaient au départ les barrières les plus élevées ; ce sont souvent des pays en développement.De même, la libéralisation tarifaire entraînerait des gains de bien-être dans des secteurs essentiels aux pays en développement, ne serait-ce que parce qu’ils contribuent aux échanges entre ces pays. Les droits de douane moyens imposés aux produits industriels que s’échangent les pays en développement sont souvent deux fois plus élevés que ceux qui s’appliquent aux produits analogues échangés au sein de la zone OCDE. Si l’on autorise les pays en développement à s’engager moins résolument sur la voie de la libéralisation, les inconvénients risquent fort de l’emporter sur les avantages. À cet égard, et même si l’intention était louable, donner le nom de Programme de Doha pour le développement aux négociations actuellement menées à l’OMC aurait pu aller à l’encontre du but recherché, à la fois en dissimulant le fait que la libéralisation des échanges contribue en soi à améliorer le bien-être et en encourageant certains pays en développement à chercher à obtenir d’autres pays qu’ils ouvrent leurs marchés sans rien leur offrir, ou pratiquement rien, en échange.Si les « Questions de Singapour » devaient être traitées dans une optique plurilatérale, un grand nombre de pays en développement seraient parmi ceux qui choisiraient de ne pas participer à ces travaux. Or ce sont précisément ces pays qui ont potentiellement le plus à gagner des progrès réalisés dans les domaines visés. Prenons l’exemple de la facilitation des échanges : si l’on en croit les estimations disponibles, la réduction des obstacles administratifs aux frontières pourrait faire nettement baisser le coût des transactions. Elle pourrait aussi à elle seule représenter jusqu’au tiers des gains attendus des améliorations de l’accès aux marchés, prévues dans le cadre du Programme de Doha pour le développement. Selon l’OCDE, les deux tiers de ces avantages iraient aux pays en développement dont les coûts de transaction seraient sensiblement abaissés. Le refus de participer aux travaux n’impliquerait pas que l’on sacrifie tous les avantages de la facilitation des échanges, mais pourrait signifier que l’on renonce aux avantages manifestes qui découleraient d’un cadre concerté, tels qu’une évaluation des résultats au regard des pratiques optimales, dont on aurait tort de minimiser l’intérêt.Il n’est sans doute pas étonnant qu’aucun des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux préférentiels actuellement négociés ne concerne les pays en développement les plus pauvres. Et lorsque ces accords concernent des pays en développement, ceux-ci sont souvent en position de faiblesse, à moins qu’ils ne fassent partie d’un « système en étoile », organisé autour d’un pays – habituellement une grande puissance commerciale – ayant conclu avec chacun des pays « satellites » des arrangements préférentiels, que ces pays ne peuvent pas conclure entre eux. De plus, des secteurs qui intéressent particulièrement les pays en développement, tels que l’agriculture, sont souvent exclus des accords régionaux, ce qui réduit encore les avantages que l’on peut en attendre. Si des accords régionaux peuvent compléter des arrangements multilatéraux, ils ne peuvent s’y substituer et n’ont guère de chances d’être la solution optimale pour quelque pays que ce soit. Que peut-on faire pour tenter d’éviter les menaces qui naîtraient de ces pis-aller ? Il faut commencer par limiter les dommages potentiels, en recherchant les moyens de rendre ces approches plus compatibles avec les objectifs du système multilatéral. Cela suppose que l’on parvienne à mettre en œuvre, avec le moins d’effets négatifs possible, un traitement spécial et différencié (par le biais d’engagements partagés appliqués progressivement), des accords plurilatéraux en encourageant la participation volontaire) et des arrangements régionaux qui tenteraient de couvrir l’ensemble des échanges.Il serait cependant préférable de rechercher des approches multilatérales, étayées par l’engagement de procéder au plan interne à des réformes et à une meilleure gestion des affaires publiques. L’OCDE a un rôle déterminant à jouer à cet égard, en analysant dans le détail les coûts de l’ouverture des marchés ainsi que ses avantages. Ceci suppose de faire la distinction entre les coûts directs pour les gouvernements et les coûts plus vastes d’ajustement qu’implique la réaffectation du capital et du travail vers des activités plus concurrentielles.La politique commerciale n’est pas une panacée. La libéralisation des échanges, et les tensions dont elle s’accompagne en termes d’ajustement, doivent aller de pair avec d’autres mesures et une vaste réforme économique interne. L’ouverture des marchés pourrait appeler des mesures budgétaires touchant la production, l’investissement et la recherche et développement (R&D). Pour les pays les plus pauvres, la libéralisation doit s’accompagner d’une aide des donneurs visant à développer l’appareil productif. Et pour tous les pays, l’ouverture des marchés doit s’appuyer sur un cadre réglementaire solide.La libéralisation des échanges n’est pas synonyme de déréglementation ; la phrase de Friedrich Hayek est aussi juste aujourd’hui qu’elle l’était il y a 60 ans : « Rien n’a sans doute tant nui à la cause libérale que l’insistance butée de certains libéraux sur les principes du laissez-faire ». La cause libérale a subi un sérieux revers à Cancún. Des efforts concertés – initiés par les pays de l’OCDE, confortés par les perspectives de reprise économique – seront nécessaires pour relancer le processus et offrir une formule de remplacement viable aux solutions de second choix, qui risquent d’être tout sauf des solutions.Références Metzger, J.M. (2003), « Cancún : Un chemin parsemé d'embuches », dans L’Observateur de l’OCDE, N° 237, 2003, disponible en ligne : www.observateurocde.org Voir : www.oecd.org/trade© L'Observateur de l'OCDE, N° 240/241, Décembre 2003


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