Mettre au travail les inactifs

Glenda Quintini et Paul Swaim, Direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales, OCDE
Direction de l'emploi, du travail et des affaires sociales

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Les femmes, les personnes peu qualifiées, les seniors et les handicapés sont tous sous représentés dans la population active. Est-il possible d’accroître leur taux d’activité et, si oui, pendant combien de temps ? Un défi énorme, mais réalisable.

Les gouvernements de l’OCDE doivent relever un défi difficile dans le domaine de l’emploi. Si la situation de l’emploi n’évolue pas, le vieillissement démographique entraînera un net ralentissement de la croissance de la population active, au cours des trois prochaines décennies et même une diminution, dans près de la moitié des pays de l’OCDE. Cette évolution mettrait en péril la viabilité financière d’importants programmes sociaux et affecterait les niveaux de vie.Mais ce scénario n’est pas une fatalité à condition de trouver des mesures pour encourager plus de personnes d’âge actif à intégrer le marché du travail en leur garantissant de bonnes possibilités d’emploi et d’avancement.Des mesures visant à accroître l’emploi présenteraient toujours un intérêt, et cela même si les sociétés de l’OCDE ne vieillissaient pas. Les services publics coûtent cher, de même que certains types de prestations. Il semblerait donc que l’on aurait intérêt à mettre au travail le plus de monde possible, en réduisant le nombre des bénéficiaires des prestations et toutes les parties y gagneraient (voir l’article de David Grubb, p. 23). De telles mesures allégeraient la pression sur les finances publiques et auraient des retombées positives sur la productivité et le niveau de vie général. Enfin, elles favoriseraient la réalisation des objectifs sociaux tels que la réduction de la pauvreté et de l’isolement social. En définitive, l’accroissement de l’emploi contribuerait à résoudre plusieurs problèmes à la fois.Comment parvenir à ce résultat ? La réduction du chômage constitue une première étape essentielle, mais il faut aussi adopter des stratégies propres à attirer davantage de personnes sans emploi vers le monde du travail. De fait, l’augmentation des taux d’activité (et non la baisse du chômage) constitue, désormais, le facteur déterminant des progrès en termes d’emploi, et cela se vérifiera de plus en plus à l’avenir.Entre 1991 et 2001, le rapport emploi/ population a augmenté dans les deux tiers des pays de l’OCDE en raison de la diminution des taux de chômage et des taux d’inactivité. Bien que l’importance relative des deux facteurs ait varié, l’évolution est, le plus souvent, principalement attribuable à la progression des taux d’activité. C’est ainsi que l’accroissement de 2,4 points de pourcentage de l’emploi, observé au cours de cette période au sein de l’Union européenne, doit trois fois plus à la baisse de l’inactivité qu’au recul du chômage.Les décideurs ont acquis une grande expérience de la lutte contre le chômage, mais ils s’interrogent encore au sujet des méthodes susceptibles de renforcer la participation au marché du travail. Il semble judicieux pour commencer de concentrer l’attention sur les groupes qui sont incontestablement sous représentés dans la population active, notamment les femmes, les personnes peu qualifiées et les seniors proches de l’âge de la retraite. Tous affichent des taux d’emploi bien inférieurs à celui, par exemple, des hommes appartenant à la tranche d’âge de forte activité (25 à 54 ans), qui sont presque tous pourvus d’un emploi et n’ont généralement pas besoin d’un suivi particulier.Un examen comparatif de la structure de l’emploi dans les différents pays donne quelques idées sur les possibilités d’accroissement de l’emploi. Les taux globaux d’emploi, dans les pays de l’OCDE, se situent dans une fourchette allant de 45 % à 85 % de la population d’âge actif. La plupart de ces écarts s’expliquent par les différences des taux d’emploi des personnes qui occupent une position marginale sur le marché du travail, en particulier les femmes, les travailleurs les plus âgés et les personnes peu instruites ou souffrant de certains handicaps. Dans la plupart des pays, les taux d’emploi de ces groupes sont inférieurs à celui des hommes appartenant à la tranche d’âge 25-54 ans, mais ils peuvent atteindre des niveaux assez élevés dans certains pays, notamment les États-Unis, et surtout les pays nordiques. Les autres nations peuvent donc s’inspirer de leur expérience pour améliorer leur propre performance en matière d’emploi.La décision des individus de rechercher ou non du travail est influencée par un ensemble complexe de facteurs, comme l’illustre le cas des femmes. Si leur situation au regard de l’emploi s’est améliorée au cours des années 1990, il n’en reste pas moins qu’une forte proportion travaillait à temps partiel ou occupait des emplois temporaires, y compris au Royaume-Uni et aux États-Unis. Il ne fait aucun doute que des mesures précises visant à encourager plus de femmes à accéder au monde du travail auraient des effets positifs. De nombreuses femmes sans emploi affirment, en effet, qu’elles souhaiteraient travailler. Et, elles le feraient sans doute si elles bénéficiaient de services de garderie plus abordables et de meilleure qualité ou de conditions de travail plus compatibles avec l’éducation des enfants. Le taux d’emploi des femmes reste inférieur de quelque 20 points à celui des hommes, et les femmes comptent pour près des deux tiers dans la population d’âge actif sans emploi.Les seniors, et surtout ceux de 55 à 64 ans représentent également un important potentiel. En 2001, leur taux d’inactivité avoisinait les 50 %, soit le double du taux affiché par la tranche d’âge 25-54 ans. Qui plus est, ils représentent le tiers du nombre total des sans emploi. Parmi les seniors qui ne travaillent pas, certains sont « retraités » alors que d’autres invoquent la maladie ou l’incapacité pour justifier leur inactivité. Enfin, un autre groupe de seniors assez important ne travaillent pas pour des motifs familiaux ; ils s’occupent de leur conjoint ou d’autres parents plus âgés. Tout en reconnaissant que certains seniors ne souhaitent pas travailler, on peut penser que l’on pourrait inciter une forte proportion à réintégrer la population active (ou à retarder ou échelonner leur départ à la retraite). Mais, il faudrait leur proposer des incitations financières et juridiques ainsi que des conditions de travail appropriées.Quant aux personnes peu qualifiées, leur taux d’emploi s’élevait à environ 50 % en 2001, contre 80 % pour les personnes possédant un diplôme tertiaire. Et au moins 45 % des personnes d’âge actif possédant un faible niveau d’instruction ne travaillaient pas en 2001 et ne cherchaient pas d’emploi. À titre comparatif, le pourcentage correspondant, pour les personnes ayant un niveau d’instruction plus élevé, variait entre 15 % et 24 %. L’insuffisance du bagage scolaire décourage donc manifestement les personnes peu qualifiées d’intégrer le marché du travail et il convient de prendre davantage de mesures pour remédier à cette situation. Les handicapés représentent un cinquième de la population des sans-emploi d’âge actif mais un grand nombre d’entre eux pourrait travailler, à condition de bénéficier du soutien approprié. Si leur taux d’emploi se situe entre 40 % et 50 % dans la plupart des pays de l’OCDE, il dépasse 60 % en Norvège et en Suisse alors qu’il n’atteint même pas 25 % en Espagne et en Pologne. À supposer que les pouvoirs publics réussissent à encourager davantage de personnes à participer au marché du travail, on peut se demander s’ils réussiront à les convaincre d’y rester. L’examen des perspectives d’emploi des personnes d’âge actif n’ayant pas travaillé récemment fournit des éléments de réponse. C’est ainsi que des personnes qui n’avaient pas d’emploi au milieu des années 1990 ont passé, en moyenne, trois à quatre des cinq années suivantes hors du marché du travail, en Europe comme aux États-Unis. Prises dans le piège du non-emploi, ces personnes ont peu de raisons de continuer à se battre. Il faut donc vraisemblablement leur apporter un soutien particulier pour les aider à réintégrer le marché du travail.Par ailleurs, de nombreux travailleurs sont englués dans le piège dit « des bas salaires ». Ce phénomène occasionne un gaspillage de ressources humaines ainsi que des pertes de productivité et de valeur. Certes, l’élévation sur l’échelle des salaires est la règle pour la majorité des travailleurs. Par exemple, plus du quart de ceux qui touchaient des bas salaires en 1994 (ce qui était le cas pour 40 % des hommes) gagnaient au moins 80 % du salaire médian, quatre ans plus tard.Aussi étrange que cela puisse paraître, ces personnes n’ont pas forcément intérêt à changer trop fréquemment d’emploi. Si la mobilité professionnelle contribue à améliorer les perspectives de carrière des travailleurs mieux rémunérés, il en va autrement pour ceux qui alternent emplois à bas salaire et périodes de non-emploi. Dans leur cas, la mobilité se traduit purement et simplement par une situation instable et de faibles perspectives d’avancement.Il est donc évident que les gouvernements doivent mettre tout en œuvre pour mobiliser les groupes sous-représentés et améliorer leurs chances de s’élever dans la hiérarchie des emplois. Cela aiderait à relever le défi posé par le vieillissement des populations et à faire reculer la pauvreté. Le risque de pauvreté chronique est nettement plus important pour cette catégorie de personnes, très touchées par l’inactivité ou l’emploi à bas salaire. Cela se vérifie tout particulièrement aux États-Unis. Moins de 5 % des personnes d’âge actif ayant travaillé de manière continue pendant cinq ans risquent de connaître durablement la pauvreté alors que le pourcentage grimpe à 32 % lorsqu’il s’agit de personnes n’ayant jamais travaillé au cours de cette période. En Europe, si le risque existe, il est nettement moins important, les pourcentages correspondants étant de 3 % et 13 % respectivement. De la même façon, 13 % des travailleurs européens ayant occupé un emploi à bas salaire pendant plus de cinq années consécutives risquent de connaître durablement la pauvreté, contre 41 % des travailleurs américains qui se trouvent dans la même situation. Et, s’agissant des personnes peu instruites et des immigrés, le risque est encore plus élevé.Même si l’on arrivait à élever le taux d’activité des personnes appartenant aux catégories sous-représentées, leur faible productivité incite certains commentateurs à soutenir qu’il n’est pas rentable de les embaucher et qu’il vaut mieux payer des heures supplémentaires. En effet, certains travailleurs peu qualifiés et certaines mères de famille auront, tout au moins au début, un rendement inférieur à celui de leurs collègues, un temps d’ajustement leur étant nécessaire. De leur côté, les entreprises doivent aussi s’adapter et les gouvernements peuvent les y encourager (voir l’article d’Anne St. Martin et Peter Whiteford).La poursuite de politiques visant à encourager les personnes sans travail à trouver rapidement un premier emploi constitue une composante essentielle de toute stratégie destinée à accroître les taux d’activité ainsi que l’emploi. Cela dit, de nombreuses personnes que l’on aura ainsi aidé à réintégrer le marché du travail auront du mal à conserver leur emploi ou à progresser. Même si l’on s’interroge encore sur la manière de remédier à ce problème, ce n’est pas une raison pour renoncer. De toute façon, le retour au travail peut contribuer à améliorer les perspectives d’emploi à plus long terme.Par le passé, les politiques visant à décourager l’activité étaient peut-être nécessaires. Mais on ne peut plus, aujourd’hui, les maintenir car elles risquent d’aggraver, au bout du compte, l’exclusion sociale au lieu de l’atténuer. Or, cela, personne ne peut se le permettre.© L’Observateur de l’OCDE, N°239, Septembre 2003


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