Vieillissement démographique : Relever le défi

Jean-Philippe Cotis, Économiste en chef de l’OCDE
Économiste en chef de l'OCDE

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Le vieillissement démographique, qui est désormais bien engagé, va soumettre les finances publiques à des pressions accrues. Afin de mieux relever le défi du vieillissement, sans doute faut-il dès maintenant repenser, en profondeur, les politiques publiques à l’égard du travail.

D’une manière ou d’une autre, le vieillissement de la population affectera tous les pays de l’OCDE au cours des prochaines décennies. Les prévisions démographiques sont certes incertaines, mais sur la base d’hypothèses moyennes, le rapport entre les personnes âgées de plus de 65 ans et celles dont l’âge se situe entre 20 et 64 ans pourrait doubler d’ici le milieu du siècle. Et dans quelques pays, comme l’Espagne, l’Italie et le Japon, le vieillissement sera beaucoup plus marqué.Ce phénomène va mettre à rude épreuve les budgets publics et les systèmes de retraite. Avec la chute de la population d’âge actif, le nombre de contribuables et de cotisants diminuera nécessairement. Dans le même temps l’augmentation du nombre de personnes âgées ira de pair avec celle des pensionnés et des bénéficiaires de coûteux services de santé, etc.Face à ces pressions grandissantes, les gouvernements devront procéder à des choix difficiles. Afin de maîtriser la pression fiscale sans appauvrir les retraités, sans doute faudra-t-il créer les conditions permettant à chacun d’entrer et de demeurer plus facilement en activité. Comme on l’a souvent observé par le passé, ce genre de défi pourrait se révéler bénéfique. Il fournit en effet aux pays de l’OCDE une occasion unique de rompre avec les politiques erronées du passé – politiques qui ont tenté sans succès de combattre le chômage par une réduction artificielle de la population active et ont déployé à cette fin tout un éventail d’incitations au retrait d’activité et de restrictions à l’emploi.Au sein de la zone OCDE, le taux de participation des plus de 15 ans varie très fortement – allant d’environ 50 % en Italie à plus de 70 % dans certains pays nordiques. Les pays où le taux d’activité est le plus élevé sont aussi, semble-t-il, ceux où les politiques poursuivies étaient les plus saines. Pour bon nombre de pays de l’OCDE, le moment est donc venu de mettre en œuvre des nouvelles stratégies qui permettront d’accélérer la croissance, d’accroître l’emploi et d’asseoir les systèmes de pension sur des bases plus solides.Ces stratégies devront être conçues de manière à répondre aux besoins particuliers des différentes catégories de population active. Au sein de l’OCDE, les hommes d’âge très actif (25-54 ans) possèdent le plus souvent un emploi, le taux d’activité étant généralement supérieur à 90 %. En revanche, le taux d’activité des femmes, des jeunes et des personnes de plus de 55 ans, se révèle très variable et fortement influençable, pour le meilleur ou pour le pire, par les politiques publiques.Le taux d’activité des femmes s’est accru continuellement dans tous les pays au fil des décennies. Chaque nouvelle génération entretient ainsi des liens sans cesse plus étroits avec le marché du travail. Cette tendance de fond reflète bien évidemment l’évolution des esprits mais elle a été facilitée en outre par un puissant progrès technique, propice à l’allégement des tâches ménagères, et par l’élévation générale du niveau d’éducation.Les politiques publiques semblent avoir fortement contribué enfin à creuser les écarts de taux d’activité féminins observés aujourd’hui entre pays de l’OCDE. Les effets de la fiscalité semblent ainsi particulièrement notables. Dès lors qu’elles sont imposées conjointement avec leur mari, les femmes peuvent être amenées en effet à subir des taux marginaux d’imposition très élevés. Ceci est d’autant plus malencontreux que le taux d’activité féminin apparaît beaucoup plus sensible à la fiscalité que ne l’est celui des hommes. La plupart des pays ont opté pour l’imposition séparée de chacun des apporteurs de revenu du ménage, mais l’imposition conjointe existe encore dans un certain nombre de pays, notamment en Allemagne et en France.On peut également favoriser l’activité féminine par des aides financières à la garde des enfants, qu’elles prennent la forme d’aides directes ou d’incitations fiscales. Les pays nordiques, qui sont allés très loin dans ce sens, se signalent aussi par leurs taux d’activité féminins élevés. L’aide à la garde des enfants tend aussi à favoriser le travail féminin à plein temps relativement au temps partiel, dont la part a effectivement reculé dans les pays nordiques. Il convient cependant de noter que les subventions pour la garde des enfants étant par nécessité financées par l’impôt, elles trouvent naturellement leurs limites. Celles-ci se manifestent notamment dès lors que la hausse de pression fiscale en vient à décourager de son côté l’effort de travail. D’autres pays, comme les États-Unis, parviennent, par ailleurs, à obtenir une forte participation des femmes au marché du travail sans subventionner à grande échelle la garde des enfants. Au cas d’espèce c’est la forte dispersion des salaires qui permet à bon nombre de ménages aisés de financer par eux-mêmes les frais de garde.Contrairement aux femmes, les hommes de plus de 55 ans ont partout réduit leur taux d’activité au cours des 30 dernières années – et dans certains cas très fortement. Il peut sembler paradoxal que l’âge effectif de départ en retraite ait autant baissé alors même que l’on vit plus longtemps et en meilleure santé. Une telle baisse pourrait s’expliquer par un goût plus prononcé pour les loisirs à mesure que s’élève le pouvoir d’achat. Elle tient cependant aussi pour beaucoup aux mesures prises par les pouvoirs publics. Dans nombre de pays, les régimes de retraite anticipée, d’invalidité et d’indemnisation du chômage poussent les personnes de plus de 50 ans à cesser leur activité. Ces dispositifs, fondés sur des idées fausses, ont entraîné une forte baisse des taux d’activité pendant les années 1970 et 1980. Un certain resserrement a été opéré depuis lors, mais ces dispositifs restent souvent en vigueur dans les pays d’Europe continentale, avec des effets préjudiciables sur l’emploi.Les systèmes de retraite poussent eux aussi à un départ précoce. Le fait de repousser d’un an son départ à la retraite se traduit rarement par une élévation de la pension perçue, malgré le surcroît de cotisations versées. Le problème se pose déjà de manière assez aiguë pour les personnes âgées de 60 à 65 ans, mais au delà de 65 ans, les « contre-incitations » au travail deviennent manifestes dans certains pays. Dans les pays développés où l’on reste en général en meilleure forme plus longtemps, chacun devrait pouvoir opter librement pour un « vieillissement actif ».Un changement de politiques pourrait-il contribuer à atténuer les problèmes posés par le vieillissement démographique ? La réponse est sans doute positive, mais reste à savoir jusqu’à quel point. De récents travaux de recherche de l’OCDE peuvent nous fournir certains éléments de réponse. On peut dans un premier temps tenter d’apprécier l’impact que des réformes de fond pourraient avoir sur les taux d’activité. Nous savons déjà qu’à politiques inchangées, le pourcentage des individus de plus de 15 ans exerçant une activité pourrait diminuer en moyenne de 4 à 5 points d’ici 2025 au sein de l’OCDE – même après prise en compte des nouvelles générations de femmes aux liens plus étroits avec le marché du travail. Selon les estimations de l’OCDE, une réforme d’envergure pourrait toutefois interrompre la baisse et rendre même possible une élévation modérée des taux d’activité.Une telle réforme pourrait s’appuyer sur les orientations suivantes : disparition des systèmes de préretraite ; neutralité actuarielle des régimes de retraite de manière à mieux refléter le temps passé au travail ; relèvement de l’âge normal de départ en retraite ; renforcement des aides à la garde d’enfants ; suppression des discriminations fiscales qui pèsent sur le taux d’activité des femmes ; encouragement enfin au travail à temps partiel. L’impact de ces mesures pourrait être enfin renforcé par des mesures visant à faciliter le passage de l’école à la vie active. Ces propositions qui peuvent paraître radicales ont cependant le mérite de la clarté : face au rapide vieillissement de la population, les gouvernements devront agir de manière très déterminée s’ils souhaitent stabiliser la proportion des actifs et ensuite inverser la tendance.À ce stade, un point important mérite d’être évoqué. Au-delà de la nouvelle philosophie que l’OCDE appelle de ses vœux pour faire en sorte que la participation de chacun au marché du travail ne soit pas découragée, encore faut-il s’assurer que des emplois seront effectivement disponibles. Peut-être faudrait-il envisager des stratégies d’accompagnement pour faire en sorte que les créations d’emplois soient à la hauteur des demandes. Bon nombre de dispositions de ce type ont d’ailleurs été examinées dans le détail dans le cadre de la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi. Si elles appellent toutes notre attention, il est rassurant de noter que les pays qui ont encouragé une participation active au marché du travail sont également ceux où l’emploi est le plus élevé. Il semble donc bien qu’avec le temps, les employeurs aient réussi à créer les emplois nécessaires pour absorber l’offre plus abondante de main d’œuvre.Références© L’Observateur de l’OCDE, N° 239, Septembre 2003OCDE (1994), Étude de l’OCDE sur l’emploi, Paris


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