Emploi : le défi de la France

Andrew Burns, Département des affaires économiques, OCDE
Département des affaires économiques

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L’économie de la France a obtenu des résultats relativement satisfaisants, mais elle pourrait être beaucoup plus performante si elle faisait plus largement appel aux jeunes et aux personnes âgées. Tout le problème est de savoir quelle est la marche à suivre pour y parvenir.

Après plusieurs années de croissance soutenue pendant lesquelles la France a obtenu, sur le plan économique, de meilleurs résultats que la plupart des autres pays européens, le rythme de l’activité s’est ralenti. Les autorités françaises espèrent encore faire un peu mieux que la moyenne européenne cette année et l’année prochaine, mais elles sont désormais confrontées à la perspective du vieillissement de la population qui commence déjà à exercer des tensions de plus en plus fortes sur le budget. Pour éviter de se trouver en présence d’une bombe à retardement au niveau des retraites et des soins de santé, le gouvernement devra agir sans tarder, à la fois pour maîtriser les dépenses dans ces deux domaines et pour renforcer la croissance potentielle de la France. Il serait essentiel à cet effet d’élever le taux d’emploi des jeunes et des travailleurs âgés, taux qui, malgré de sérieux progrès au cours des 10 dernières années, demeure faible par rapport à la moyenne de l’OCDE.L’économie française a obtenu de bons résultats à la fin des années 1990, grâce à la fois aux réformes opérées, à la vigueur de la demande intérieure, aux réductions d’impôts, à la bulle boursière et à la détente des politiques budgétaires et monétaires. De plus, alors que le chômage était en général relativement élevé en France, la croissance a été beaucoup plus riche en emplois que par le passé. Ceci s’explique par les mesures structurelles qui ont réduit les coûts de main d’œuvre et la législation relative à la semaine de travail de 35 heures qui a accéléré la résorption du chômage conjoncturel généré par le précédent ralentissement. Néanmoins, dès 2001, l’endettement des entreprises, la fin de l’embellie boursière et la récession mondiale ont freiné l’investissement, faisant entrer la France dans une période de croissance ralentie.Dès lors, l’activité économique reste atone, la faible croissance observée étant le fait de la seule consommation (elle-même modérée). La faiblesse persistante des échanges mondiaux a encore aggravé les choses. En revanche, l’emploi a bien résisté au ralentissement de l’activité, et a limité la montée du chômage qui s’établissait néanmoins au taux excessivement élevé de 9 % en mai 2003.En même temps, l’inflation demeure modérée. Malgré une accélération au début de 2002 et la conviction de l’opinion publique que l’introduction de l’euro a fait monter les prix, les pressions de la concurrence et l’élargissement de la marge de ressources inutilisées ont atténué les tensions inflationnistes vers la fin 2002, l’inflation sous-jacente étant de ce fait ramenée à 1,8 % (en glissement annuel) en mai 2003.La politique budgétaire a été sensiblement assouplie depuis 2002, le déficit budgétaire des administrations publiques atteignant 3,1 % du PIB – soit plus du double du taux de 1,4 % initialement prévu par le budget. De plus, le budget 2003 ne comportait guère de mesures concrètes pour remédier aux dépassements de coûts de l’année précédente. En conséquence, on prévoit maintenant que le déficit atteindra quelques 3,5 % du PIB en 2003, ce qui, à la différence de 2002, ne devrait pas avoir un effet expansionniste sur l’activité. En raison de ce facteur, et du durcissement prévu pour 2004, la demande de consommation des ménages progressera moins vite pendant les mois à venir. Parallèlement, la dissipation des incertitudes dans le contexte international, devrait permettre aux entreprises d’engager des projets d’investissement depuis longtemps retardés. Ce facteur devrait contribuer à la reprise de l’activité économique au second semestre de 2003 et jusque dans les premiers mois de 2004. On prévoit que le PIB réel augmentera de moins de 1 % en 2003 avant de s’accélérer en 2004 pour s’établir aux alentours de 2 %.Le défi socialL’assouplissement de la politique budgétaire intervient à un mauvais moment, la France étant déjà confrontée à la menace que l’augmentation des dépenses au titre des pensions et des soins de santé fait peser sur les finances publiques. Compte tenu du vieillissement de la population, cette menace ne peut être ignorée, étant donné qu’en l’absence de réforme, les coûts dans ces deux domaines pourraient progresser et représenter 8 à 10 % du PIB d’ici à 2050. Plus grave encore, si des mesures ne sont pas prises pour limiter les déficits, leur accumulation au fil des ans pourrait doubler la dette publique d’ici 2030. D’où la nécessité d’agir sans délai.Fort heureusement, les autorités françaises ne restent pas dans l’expectative. Des réformes sont mises en œuvre ou en cours de préparation pour tenter d’élever le niveau de la production potentielle et d’accélérer le taux de croissance en augmentant l’offre de main d’œuvre, le taux d’investissement et le taux de croissance de la productivité. On procède actuellement à une refonte du système de pensions. D’autres réformes, visant à ralentir la hausse des dépenses de santé sont en cours de mise au point, de même que des projets de décentralisation, l’adoption progressive d’un système de budgétisation axée sur les résultats et différentes réformes réglementaires. Les autorités ont donc un programme de travail très chargé.La France se distingue des autres pays de l’OCDE en ce qui concerne le taux d’activité, ou le pourcentage, des personnes d’âge actif présentes sur le marché du travail. En effet, le taux est actuellement très faible pour les jeunes et les personnes de 55 ans et plus et il serait souhaitable de faire évoluer la situation. Or, en élevant l’emploi, on accélérerait les gains de productivité et on améliorerait les niveaux de vie tout en assurant la viabilité à long terme du système français de protection sociale. De plus, l’accroissement de l’emploi entraînerait simultanément une augmentation des revenus imposables et une réduction des dépenses de l’État. Ces deux facteurs devraient permettre ultérieurement de stabiliser les finances publiques et de créer la marge de manœuvre budgétaire qui rendrait possible une baisse des taux d’imposition, ce qui pourrait accélérer encore la croissance.Toute la question est de savoir comment parvenir à ce résultat. La faiblesse des taux d’utilisation de la main-d’œuvre en France est imputable à trois phénomènes : les faibles taux d’emploi des jeunes, les faibles taux d’emploi des travailleurs âgés et la faible durée moyenne du travail. Ainsi, bien que les taux d’emploi des travailleurs de 25 à 54 ans soient égaux ou supérieurs à la moyenne de l’OCDE, moins d’un quart des jeunes français travaillent, et à peine plus d’un tiers des personnes âgées de 55 à 64 ans ont un emploi. Quant au nombre d’heures ouvrées, le salarié français moyen n’a travaillé que 1 532 heures en 2001, soit 14 % de moins que la moyenne de l’OCDE.L’emploi des jeunesL’emploi des jeunes n’a pas toujours été aussi faible en France. En 1970, il s’établissait à 50 % avant de baisser progressivement jusqu’au début des années 1990 pour se redresser légèrement ensuite. À l’heure actuelle, il est inférieur à 25 %, soit près de la moitié de la moyenne de l’OCDE (45 %). Bien que la baisse ait coïncidé avec une augmentation de 67 % des taux d’inscription scolaire des jeunes âgés de 15 à 24 ans, la relation de cause à effet est difficile à établir. Les taux d’inscription scolaire ont également augmenté dans la plupart des autres pays de l’OCDE sans que l’emploi des jeunes y recule aussi fortement qu’en France. Des facteurs économiques sont probablement intervenus.Jusqu’à ces derniers temps, la réaction des autorités face aux faibles taux d’activité des jeunes avait été relativement limitée. Le gouvernement s’est davantage préoccupé des taux de chômage élevés de ce groupe (24 % de la population active jeune en 2001), soit le tiers des individus de ce groupe d’âge qui ne sont plus scolarisés mais qui sont sur le marché du travail, dont notamment les 7,5 % des jeunes qui quittent l’école avec peu ou pas de qualifications. Toute une série de programmes a été mise en place.Les programmes de formation en cours d’emploi, comme l’apprentissage, les contrats de qualification et les contrats d’orientation et d’adaptation, sont courants. À cela s’ajoutent des programmes en partenariat avec les entreprises et le secteur public afin d’aider les jeunes à entrer sur le marché du travail, programmes qui s’accompagnent de subventions à l’emploi ou de services personnalisés de formation et d’aide à la recherche d’emploi. Au total, quelques 40 % des jeunes actifs participent à l’un ou l’autre de ces programmes et, globalement, les autorités y consacrent environ 2 % du PIB, à quoi il faut ajouter 1 % de PIB au titre des dépenses fiscales associées à la réduction des charges sociales.En règle générale, les différents programmes d’apprentissage et de qualification à l’emploi ont particulièrement bien réussi à aider les jeunes peu qualifiés à trouver une place dans la population active. L’efficience des autres mesures est moins claire. Le programme emplois jeunes, qui a permis à lui seul de trouver des emplois pour 213 000 jeunes (soit plus d’un dixième des emplois occupés par des personnes âgées de 15 à 24 ans) dans le secteur public et dans le secteur à but non lucratif, n’a pas été une véritable passerelle vers l’emploi de longue durée.Les autres programmes ont rencontré des difficultés comparables. La Cour des comptes a porté un jugement particulièrement critique sur les contrats d’emploi consolidé (CEC) dont les bénéficiaires n’avaient apparemment reçu ni la formation ni l’aide individualisée prévues par la législation. De plus, 6,6 % seulement des participants ont trouvé un emploi assorti d’un contrat à durée indéterminée. Dans ces conditions, les autorités ont indiqué leur intention de fusionner un certain nombre de programmes d’emploi aidé pour améliorer les résultats. Pour améliorer les perspectives dans le secteur privé et réduire la dépendance à l’égard des emplois financés par l’État, les autorités ont décidé de cesser de créer de nouveaux emplois jeunes et d’apporter une aide accrue aux entreprises privées qui embauchent de jeunes chômeurs. Ces nouveaux contrats jeunes offrent aux employeurs privés l’exonération totale des charges sociales pendant deux ans et une exonération de 50 % la troisième année pour chaque jeune qu’ils emploient sur la base d’un contrat à plein temps. Les autorités ont signé quelques 44 000 contrats de ce type en 2002 et 2003 et espèrent en signer encore 120 000.Cependant, quels que soient les programmes mis en œuvre, il n’en demeure pas moins essentiel d’atténuer plus généralement les rigidités du marché du travail local. À cet égard, les efforts engagés au cours de ces dix dernières années pour réduire les obstacles au travail temporaire et aux contrats à durée déterminée n’ont pas été inutiles parce qu’ils ont permis à de jeunes travailleurs d’acquérir une expérience dans divers domaines, tout en donnant aux entreprises la possibilité de mettre à l’essai des employés potentiels. De fait, 75 % des personnes ayant un contrat à durée déterminée ont encore un emploi un an plus tard, à la différence des deux tiers des chômeurs qui restent sans emploi.Activer les travailleurs âgésÀ la différence de l’emploi des jeunes, on connaît fort bien la raison de la baisse du taux d’emploi des travailleurs âgés, à savoir l’adoption d’un certain nombre de réformes ayant visé notamment à faire reculer le chômage. La plus visible de ces réformes a été la décision, prise en 1982, de ramener de 65 à 60 ans l’âge officiel de départ en retraite. Cette mesure, et les réformes connexes du système de pensions, ont eu simultanément pour effet de réduire le nombre d’années d’activité nécessaires pour percevoir une pension à taux plein et de supprimer la possibilité pour un travailleur d’accroître les droits sur sa retraite en restant plus longtemps en activité. En même temps, les indemnités spéciales de chômage et les programmes de retraite anticipée ont été étendus aux personnes âgées pour encourager leur départ de la population active.Ces réformes ont eu directement pour résultat de faire tomber les taux d’emploi des personnes âgées de 60 à 64 ans de 35 % en 1980 aux environs de 13 % en 2001. Pour les hommes, la baisse a été particulièrement rapide, 19 % de l’ensemble des hommes âgés de 55 à 59 ans ayant cessé leur activité entre 1980 et 1987 du fait d’incitations à la retraite anticipée.Non seulement ces stratégies n’ont pas réussi à faire reculer le chômage, mais elles ont contribué à faire sortir de la vie active tout un pan de la société française. Les autorités ont donc entrepris de mettre en place des réformes pour permettre aux travailleurs âgés qui le souhaitent de rester en activité. Dans un premier temps, elles ont décidé de freiner les programmes de retraite anticipée financés par l’État, en refusant les nouvelles candidatures aux dispositifs de ce type. À la suite de ces mesures, le pourcentage des personnes âgées de 55 à 60 ans inscrites aux divers programmes de retraite anticipée financés par l’État est tombé de 16 à 10 % entre 1996 et 2002.Globalement cependant, les progrès ont été moins satisfaisants parce qu’un fort pourcentage des travailleurs âgés qui se trouvent effectivement en retraite anticipée ne sont pas couverts par un programme financé par l’État mais par l’un des nombreux dispositifs gérés par les partenaires sociaux qui prolongent l’indemnisation du chômage sans obligation de recherche d’emploi. En 2002, quelques 520 000 travailleurs âgés bénéficiaient d’une forme ou d’une autre de système de préretraite, ce qui représentait un bon tiers de l’ensemble des personnes âgées de 55 à 60 ans. Un premier pas a été fait en septembre 2002 pour inverser cette tendance, lorsque les partenaires sociaux ont durci les conditions d’admissibilité et la durée de leurs programmes d’assurance chômage pour les travailleurs âgés.Néanmoins, la perte d’emploi et l’entrée en préretraite n’ont encore que des conséquences limitées pour le travailleur concerné. Ainsi, un individu licencié à 56 ans peut percevoir une allocation de chômage pouvant représenter jusqu’à 75 % de son salaire pendant trois ans et demi sans la moindre obligation de recherche d’emploi. De plus, cette période compte comme autant d’années de service pour le calcul de la pension de l’intéressé. Dans ces conditions, il n’est guère surprenant que les travailleurs et les entreprises s’entendent apparemment pour débaucher les travailleurs âgés lorsqu’il s’agit de réaliser des économies ou de procéder à des licenciements collectifs.Il est nécessaire de renforcer les mesures destinées à réduire le recours à la retraite anticipée pour que les pensions de ce type subventionnées par l’État deviennent une exception et non la règle. Le fait est qu’avec le vieillissement de la population, il faudra de plus en plus trouver le moyen non pas tant de supprimer les incitations à la retraite anticipée mais de réviser le système de prélèvements et de prestations pour que les personnes qui souhaitent rester en activité aient les moyens de le faire.On pourrait pour ce faire fixer un traitement actuariellement plus neutre des prestations de retraite en prenant en compte la durée effective de cotisation de l’assuré. Avec un tel dispositif, les personnes qui, par exemple, jugent leur travail pénible pourraient choisir de prendre une retraite anticipée, mais avec une pension réduite. Selon un certain nombre d’enquêtes, les travailleurs seraient favorables à une telle réforme, et les initiatives récentes du gouvernement vont dans ce sens.Enfin, un effort supplémentaire doit être fait pour venir en aide aux travailleurs âgés qui perdent leur emploi. Il serait bon à cet égard d’améliorer les programmes de formation et de recyclage. Peut-être les autorités pourraient-elles envisager de subventionner l’emploi de ces travailleurs, comme elles le font pour les jeunes.© L’Observateur de l’OCDE N°238 Juillet 2003RéférencesOCDE (2003), Études économiques de l’OCDE : France, Paris.


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