Accueillie à bras ouverts : l’entreprise au service de l’économie locale

Alistair Nolan, Direction de la gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE
Direction de la gouvernance publique et du développement territorial

L’entreprenariat est un préalable indispensable à une croissance économique saine. Peut-il pour autant venir en aide aux économies locales en difficulté ? Oui, mais à certaines conditions.

Xérès, ville historique d’Andalousie, en Espagne, est le berceau du vin du même nom. En 1991, elle présentait un des taux de chômage les plus élevés d’Europe. Quelque 19 000 personnes – soit environ 42 % de la population active – étaient à la recherche d’un emploi. Or, en 1998, le nombre de chômeurs avait chuté à 11 000 personnes. Pour une ville traversant une période de changements structurels majeurs, caractérisée par des licenciements secs dans le secteur viticole, il s’agissait d’un résultat impressionnant. Ces progrès découlaient en partie d’une série de mesures prises par les autorités locales pour stimuler l’entreprenariat. Rien d’étonnant à cela puisque croissance économique et entreprenariat sont étroitement liés. Et si les programmes publics destinés à stimuler l’esprit d’entreprise ne sont pas la solution miracle pour les localités défavorisées, ils peuvent être bénéfiques.Encourager la création d’entreprises et leur développement est une préoccupation quasiment universelle pour les autorités locales, de même que pour les gouvernements centraux qui souhaitent relever le niveau de vie dans les zones défavorisées. L’ abondance de dispositifs est saisissante : au cours des années 1990, dans le seul État du Wisconsin, aux États-Unis, il existait plus de 400 programmes d’aide aux entreprises offrant 700 services. La réussite de Xérès n’a d’ailleurs rien d’exceptionnel : ces programmes d’aide aux entreprises ont été appliqués à Gênes pour soutenir les zones des aciéries sinistrées. Et Camden, un arrondissement de Londres qui a également connu des heures difficiles, a vu sa situation s’améliorer en partie grâce à ce type d’initiative. Les politiques visant à encourager la création de jeunes pousses dans les zones défavorisées ont même reçu le soutien de certains universitaires de renom. Ainsi, le spécialiste de stratégie d’entreprises à l’Université de Harvard, Michael Porter, a mis sur pied l’Initiative for a Competitive Inner-City (ICIC, Initiative pour un centre-ville compétitif) destinée à favoriser le développement des entreprises dans le but de revitaliser le centre-ville.Mais pourquoi les pouvoirs publics devraient-ils encourager l’entreprenariat dans les économies locales ? Les enjeux sont de taille : dans la plupart des pays de l’OCDE, le chômage, la maladie, la criminalité et l’exclusion sociale sont concentrés dans les zones défavorisées. Ces problèmes exigent une intervention des pouvoirs publics, affirment les responsables politiques. Certains soutiennent que la création d’entreprises réduit le chômage et ses coûts sociaux, et que des économies locales risquent de pâtir du faible niveau de création d’entreprises, faute d’initiatives publiques.Néanmoins, la pertinence de ces arguments est parfois exagérée. Ainsi, les nouvelles entreprises sont plus petites que la moyenne et nombre d’entre elles se développent lentement, créant peu d’emplois au cours de leurs premières années d’existence. L’intervention des pouvoirs publics peut donc être utile pour résoudre les problèmes qui se posent aux entrepreneurs sur les marchés dont ils dépendent. Les autorités pourraient par exemple assurer la flexibilité de l’offre de locaux à usage industriel sur des marchés immobiliers tels que celui de Londres, où les locaux à louer à des prix abordables par des petites entreprises sont rares, les prix étant poussés à la hausse par les constructions de logements et de bureaux.Il semble que l’entreprenariat devrait avoir des effets positifs sur les économies locales en faisant progresser l’emploi, les revenus et les recettes fiscales, sans oublier la motivation, en particulier dans les zones sinistrées. Or, force est de constater que peu d’études ont examiné de manière systématique la relation entre entreprenariat et évolution économique locale. Les régions en expansion rapide tendent à se caractériser par des taux élevés de création d’entreprises, comme dans la bande californienne de haute technologie et dans certaines zones du nord de l’Italie. Toutefois, dans des zones locales plus petites, les effets de l’entreprenariat sur les revenus et l’emploi peuvent ne pas être directs. De fait, des zones défavorisées peuvent parfois enregistrer des taux élevés de création d’entreprises tout en demeurant relativement pauvres, comme dans certains arrondissements de Londres.L’ entreprenariat se heurte à des obstacles évidents dans les localités défavorisées. Une demande solvable faible et des taux de criminalité élevés peuvent constituer des handicaps. Le fait que de nombreuses personnes soient locataires de leur logement, et que la valeur des habitations soit souvent basse, peut empêcher l’accès aux financements, les logements servant fréquemment de garantie pour les prêts bancaires. En outre, les zones défavorisées manquent souvent de modèles, ce qui peut être important compte tenu des éléments laissant à penser que l’émulation contribue à la diffusion de l’entreprenariat. Ces handicaps, ainsi que d’autres, ne sont pas des caractéristiques exclusives des localités défavorisées, mais leur présence et leur gravité sont typiques de ces zones.Si le fait d’encourager l’entreprenariat offre des avantages significatifs, même les stratégies couronnées de succès ont leurs limites. Ainsi, des programmes peuvent se solder dans un premier temps par des réussites avec des entrepreneurs très compétents, mais de tels résultats sont plus difficiles à obtenir avec des candidats moins qualifiés et bénéficiant de moins d’expérience professionnelle et de réseaux. En outre, les personnes visées par les programmes peuvent ne pas être intéressées ; en fait, environ 5 % seulement des chômeurs s’engagent dans ce type d’initiative. Après la période de démarrage, les taux de réussite chutent souvent. Les succès fulgurants sont rares, et la plupart des initiatives ne portent leurs fruits qu’au bout d’un certain temps. Ces programmes ne doivent donc pas être considérés comme un moyen d’action à court terme en cas de crise sur le marché de l’emploi. Par ailleurs, l’entreprenariat peut résoudre certaines des nombreuses difficultés que connaissent les zones défavorisées, telles que le faible niveau des revenus et l’insuffisance des services de détail. Ce n’est pas un remède miracle pour répondre aux problèmes sanitaires et à la criminalité élevée, sur lesquels la présence de nouvelles entreprises n’a quasiment aucune incidence. En outre, la concurrence d’entreprises nouvelles, soutenues par les pouvoirs publics, peut se traduire par l’éviction de sociétés déjà en activité.Que peuvent donc faire les autorités pour promouvoir l’entreprenariat au niveau local ? De nombreuses options sont envisageables. L’État peut notamment faciliter le microcrédit en collaboration avec les banques, organiser des réseaux d’entreprises et des groupements d’investisseurs informels, gérer des pépinières d’entreprises et des services d’information, dispenser des formations, encourager le capital-risque, et faire connaître les modèles locaux d’entreprenariat. La réussite de tels programmes dépend de l’environnement local, ainsi que de la manière dont ils sont élaborés puis gérés. Aux États-Unis, les Special Small Business Investment Corporations (Sociétés spéciales d’investissement dans les petites entreprises) de la Small Business Administration (SBA, Administration des petites entreprises), qui canalisaient les investissements en capitaux propres vers les entrepreneurs issus de milieux socio-économiques défavorisés, ont eu un succès mitigé, si bien que ce programme a été interrompu en 1995. En l’occurrence, on avait sous-évalué les risques liés à la gestion de fonds de capital-risque de faible volume – donc à haut risque et à coût élevé – poursuivant des objectifs non commerciaux.Par ailleurs, l’adaptation est préférable à l’adoption. Ainsi, de nombreux programmes de microcrédit ont été calqués sur des mécanismes de microfinancement mis en œuvre dans les pays en développement, tels que la Grameen Bank du Bangladesh. Or, il n’est pas facile de les reproduire dans les zones sinistrées, socialement fragmentées, d’Europe ou d’Amérique du Nord.Avant le lancement d’une entreprise, les conseils de spécialistes peuvent permettre de consolider des projets d’entreprise peu réalistes, de tempérer les excès d’optimisme et d’améliorer la viabilité des sociétés naissantes. Renforcer l’optique commerciale dans la fourniture des services d’aide aux entreprises irait également dans le bon sens, comme l’ont montré des structures telles que la Greater London Enterprise Ltd et la Shorebank Corporation de Chicago. Une approche axée sur le marché aide à éviter que des prestataires de services privés ne soient supplantés par des organismes publics, et renforce la probabilité que les programmes soient adaptés, qu’ils mobilisent des ressources complémentaires de celles du secteur public, et qu’ils donnent de meilleurs résultats en termes de viabilité et d’impact global. En outre, au lieu de mettre simplement en place de nouveaux mécanismes, les gouvernements seraient peut-être bien avisés de revoir l’orientation et de renouveler les idées des programmes déjà existants.Les collectivités locales devraient veiller à la disponibilité de locaux professionnels pouvant être loués à des prix abordables et à des conditions avantageuses, mais il n’est pas nécessaire qu’elles acquièrent elles-mêmes des bâtiments. Un tel investissement représente une utilisation des fonds publics excessivement capitalistique, qui offre des perspectives limitées de recouvrement des coûts avec la revente des bâtiments acquis, après le départ de leurs occupants. Il serait préférable que les autorités garantissent les loyers d’un bâtiment financé par le secteur privé pour une période déterminée. L’expérience montre qu’il peut s’agir d’une démarche peu risquée si les entreprises locataires sont sélectionnées d’après leurs chances de réussite. Cette approche a été adoptée au Royaume-Uni et dans d’autres pays. Les pouvoirs publics auraient également tout intérêt à prendre des mesures en faveur des entreprises qui reposent sur des équipes. Seule une minorité des nouvelles entreprises sont créées collectivement, alors que les sociétés fondées par des groupes d’entrepreneurs travaillant ensemble tendent à avoir une durée de vie plus longue et à se développer plus rapidement. Certaines initiatives, telles que le programme « Go » du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, en Allemagne, visent à encourager les créations collectives d’entreprises, en soutenant en priorité les projets mis en avant par plus d’un entrepreneur.Réseau catalanEn juin 2001, quelque 10 000 petites entreprises situées à la périphérie de Barcelone – soit approximativement la moitié de l’ensemble des petites entreprises de la ville – ont mis sur pied six réseaux territoriaux pour acheter leur électricité à environ 30 % en dessous des tarifs qui leur étaient facturés jusqu’alors. Ce type d’initiative montre que les réseaux peuvent faciliter l’identification de possibilités commerciales et améliorer l’accès aux ressources. Les entrepreneurs qui nouent et entretiennent des liens avec d’autres obtiennent souvent de meilleurs résultats que ceux qui ne le font pas.Le secteur public a également un rôle de catalyseur à jouer dans la mise en place de réseaux d’entreprises, en accompagnant les initiatives telles que celles de Barcelone. Il est clair que les réseaux peuvent favoriser un apprentissage rapide et faciliter la réorganisation des relations des entreprises avec leurs fournisseurs. Travailler en réseau avec des sociétés de plus grande taille peut permettre aux petites entreprises d’accéder aux marchés internationaux plus rapidement, à un coût plus faible et à moindre risque. Un tel résultat présente un intérêt direct pour les responsables politiques locaux.L’entreprenariat est un domaine prometteur, mais un problème se pose : l’intérêt des pouvoirs publics pour les programmes mis en œuvre se dissipe parfois peu après leur démarrage, et ils préfèrent se lancer dans de nouvelles initiatives plutôt que de suivre celles qui existent déjà et de contribuer patiemment à leur réussite. Le manque d’études fiables permettant d’évaluer les mécanismes d’aide à l’entreprenariat contraste fortement avec l’importance des sommes consacrées à ce type de dispositifs. Il est difficile d’obtenir des données précises sur les montants dépensés, mais d’après les informations recueillies, aux États-Unis, les fonds engagés au niveau des états dans diverses formes d’aide aux entreprises pourraient atteindre plusieurs milliards de dollars par an.Par ailleurs, à la fin des années 1990, les conseils municipaux d’Angleterre et du Pays de Galles consacraient plus de £300 millions par an au développement économique, notamment sous forme d’aides à l’entreprenariat, et géraient des milliards de livres de fonds nationaux et européens consacrés au renouvellement. L’absence de suivi est d’autant plus regrettable qu’il est impossible de déterminer si les initiatives de développement local remplissent leur fonction. Outre des recommandations portant sur toute la palette de mesures et programmes dont disposent les gouvernements nationaux et les autorités locales, le rapport de l’OCDE intitulé L’ entreprenariat et le développement économique local contient des suggestions en vue d’améliorer les procédures d’évaluation et de suivi (il montre par exemple que le choix des différents critères d’évaluation a des effets stimulants qui affectent la manière dont les programmes sont conçus et gérés). Même des mécanismes couramment utilisés, tels que les services de conseil aux entreprises, la formation à la gestion et le microfinancement, doivent faire l’objet d’un examen plus poussé. De telles évaluations pourraient être d’un grand secours aux autorités nationales et locales, en leur permettant d’améliorer leurs stratégies en matière d’entreprenariat.RéférencesL’ entreprenariat et le développement économique local (OCDE, 2003) fait partie d’une série de travaux sur la dimension locale de l’entreprenariat publiés récemment ou à paraître, préparés par le Programme de Développement économique et création d’emplois au niveau local (LEED) de l’OCDE.L’expérience de Xérès est détaillée dans Best Practices in Local Development – LEED Notebook 27 (OCDE, 1999).© L’Observateur de l’OCDE, Nº237, Mai 2003


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