Allemagne : des réformes s’imposent

Eckhard Wurzel, Département des affaires économiques de l’OCDE
Département des affaires économiques

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Même si l’Allemagne demeure la troisième puissance économique mondiale après les États-Unis et le Japon, ses résultats se sont dégradés au cours de la décennie éprouvante qui vient de s’achever. Si l’on veut que l’économie recouvre sa bonne santé économique et puisse faire face à des problèmes pressants – tels que le financement des retraites, des soins de santé et de l’éducation – des réformes de grande ampleur s’imposent.

Après la chute du mur de Berlin, en 1989, on a cru que les obstacles à une nouvelle ère d’expansion économique, semblable à celle que l'Allemagne avait connue dans le passé, avaient eux aussi disparu. Dans les années 1980, le PIB réel par habitant de l’Allemagne et des autres pays de l’UE avait progressé à peu près au même rythme que celui des États-Unis, soit d’environ 2 % par an. Entre 1990 et 1991, comme on pouvait s’y attendre, la croissance allemande s’est très fortement accélérée sous l’effet de l’augmentation rapide des revenus dans les régions orientales récemment libérées. En revanche, dans le reste de l’UE, l’expansion s’est essoufflée après avoir atteint un point culminant en 1988. Passée la période d’euphorie, l’évolution s’est cependant inversée avec un ralentissement de la croissance plus marqué en Allemagne que dans plusieurs autres pays européens (voir graphique). Durant la seconde moitié des années 1990, celle-ci s’est donc retrouvée à la traîne par rapport à d’autres pays – tels que les États-Unis, le Royaume-Uni et, dans une certaine mesure, la France – qui connaissaient une période de croissance soutenue.La désynchronisation survenue depuis 1993 est très largement imputable au choc économique de l’unification. Ce phénomène est particulièrement bien illustré par l’évolution des dépenses d’investissement dans le secteur de la construction en Allemagne orientale. Après la relance du début des années 1990, ces dernières se sont contractées plusieurs années de suite. Des facteurs externes ont aussi joué un rôle. C’est ainsi que la convergence des taux d’intérêt réels européens avec les taux allemands, plus bas, dans la phase préalable à l’avènement de l’Union économique et monétaire a exercé un certain effet expansionniste dans plusieurs pays, notamment l’Italie et la France. Tel n’a pas été le cas en Allemagne vu le niveau déjà relativement bas de ses taux. Cependant, la persistance d’un écart de croissance négatif par rapport aux États-Unis et à ses principaux concurrents de l’UE témoigne de l’ampleur des ajustements structurels que l’Allemagne devrait entreprendre ainsi que de ses difficultés à s’adapter au nouvel environnement créé par la réunification. Aujourd’hui, le rebond économique qui serait nécessaire pour améliorer encore le niveau de vie, déjà élevé, de la population se heurte à de sérieux obstacles, notamment sur le marché du travail.La faiblesse des performances économiques de l’Allemagne se traduit surtout par un faible taux de création d’emploi. De fait, le nombre total d’heures de travail par habitant a diminué, entraînant une baisse de la croissance du PIB en termes réels et par tête d’environ trois quarts de point de pourcentage par an au cours de la dernière décennie. En revanche, dans les autres pays européens et aux États-Unis, la création d’emploi a contribué de manière positive à l’expansion.Pourquoi l’emploi se contracte-t-il en Allemagne ? Tout d’abord, sous l’effet du vieillissement de la population, le nombre d’actifs a diminué un peu plus vite que dans les autres pays européens. Mais la baisse des taux d’emploi et la réduction du temps de travail ont exercé un impact encore plus important sur la croissance. Prenons, pour exemple, le groupe constitué par la France, l’Italie et l’Espagne. Alors que la création d’emploi en termes de nombre total d’heures de travail par habitant a contribué pour plus d’un point de pourcentage à la croissance du PIB par tête dans ces trois pays depuis 1995, l’incidence a été négative en Allemagne. Si une grande partie de l’Europe a connu, au cours de la seconde moitié des années 1990, une phase de croissance génératrice d’emploi, la situation a été différente en Allemagne.Dans une certaine mesure, la diminution de la durée moyenne du travail par salarié s’explique par une augmentation substantielle de la proportion de salariés à temps partiel, travaillant quelques heures par semaine seulement. Or, ces emplois, qui offrent une marge de manœuvre supplémentaire pour ajuster le temps de travail, ont bénéficié d’un régime fiscal plus favorable que les emplois normaux. À ce propos, un examen attentif révèle que toutes les branches d’activité n’ont pas perdu de travailleurs. Si l’emploi s’est contracté dans les industries manufacturières, le bâtiment et les administrations publiques, il a en revanche progressé dans les services.Par ailleurs, il ne fait guère de doute que les restructurations en cours dans les Länder orientaux aient eu un impact considérable sur l’évolution de l’emploi, y compris dans le bâtiment et les administrations publiques qui ont procédé à des licenciements.Cependant, le fait qu’ils n’aient pas encore été contrebalancés par une progression plus soutenue de l’emploi dans d’autres régions – les nouveaux Länder ou la partie occidentale de l’Allemagne, plus étendue et plus avancée – suggère que l’ensemble de l’économie aurait besoin d’une plus grande flexibilité.Autre élément important qui affecte l’emploi : le niveau élevé des impôts effectifs frappant le travail. Au sein de la zone OCDE, l’Allemagne est le pays où le « coin fiscal » (la différence entre les coûts salariaux à la charge de l’employeur et le salaire net perçu par le salarié) est l’un des plus élevés. Un ouvrier qui se situe dans la moyenne ne touche environ que la moitié de ce qu’il coûte à son employeur contre 70 % environ aux États-Unis.Les transferts sociaux en faveur de l’Allemagne orientale ayant été financés par le biais de prélèvements sociaux sur les rémunérations, ce coin fiscal s’est, en outre, rapidement accru durant la première moitié des années 1990. En dépit de fortes augmentations des taux de salaire globaux, la ponction a donc pesé sur la demande de main-d’œuvre et réduit la croissance du revenu disponible. Ainsi, entre 1991 et 1995, alors que la rémunération par salarié progressait de 2 % en termes réels, les salaires réels après impôts par travailleur n’ont augmenté que de 0,3 % par an.Pendant la première moitié des années 1990, le coût élevé du travail a contribué à la dégradation de la compétitivité internationale de l’Allemagne tout en exerçant une pression à la baisse sur les salaires. Cependant, la modération salariale observée durant la seconde moitié de la décennie ne s’est pas traduite par une croissance plus soutenue de l’emploi. Cela a restreint la consommation des ménages qui a progressé à un rythme beaucoup plus faible que dans les principaux pays concurrents (à peine 1,5 % par an, entre 1991 et 2001).Certes, d’autres facteurs ont contribué à réduire la capacité de l’économie à créer des emplois. L’échelle des rémunérations n’est pas assez large pour favoriser la création d’emplois peu qualifiés. En outre, quelques aspects restrictifs du dispositif de protection contre les licenciements font obstacle à l’embauche de certaines catégories de travailleurs, notamment les plus âgés.Si la baisse de l’emploi a contribué au fléchissement de la croissance en Allemagne, l’on pourrait penser, en revanche, que la productivité du travail a certainement augmenté. Effectivement, la productivité du travail a progressé plus vite en Allemagne que dans les autres pays européens. Cela dit, l’augmentation n’a pas été suffisamment rapide pour compenser l’effet défavorable du recul de l’emploi sur la croissance du PIB. Pourquoi ? Les raisons tiennent à la qualité et au niveau des investissements, mais aussi en partie au processus de réunification. En se substituant à des investissements en biens d’équipement, les politiques de soutien ont, en particulier, provoqué des distorsions dans les structures de production des industries manufacturières d’Allemagne orientale, qui semblent avoir affecté les gains de productivité. En outre, la forte expansion de l’investissement dans le secteur de la construction pendant la première moitié des années 1990, largement attribuable aux aides de l’État, a absorbé une forte proportion d’investissements au détriment de projets à plus fort potentiel de productivité.Enfin, il est probable que la diffusion relativement lente des technologies de l’information et des communications au sein des entreprises allemandes ait affecté la productivité (voir l’article de Dirk Pilat, p. 15). D’une manière plus générale, après avoir fortement progressé au début des années 1990, le volume de l’investissement en biens d’équipement s’est contracté par la suite. Conséquence : depuis le milieu de la décennie la faiblesse de l’investissement en machines et biens d’équipement explique environ un quart de l’écart de croissance du PIB entre l’Allemagne et le reste de l’UE. Depuis plusieurs années, la croissance du PIB allemand a été largement soutenue par le solde positif de la balance commerciale. Cependant, vu la faiblesse de la demande intérieure, la vulnérabilité du pays à des chocs externes défavorables – tels que la hausse des prix du pétrole ou les variations de taux de change – s’est accrue. Or, les exportations sont, aujourd’hui, beaucoup trop tributaires de la situation extérieure, ce qui n’est pas dans l’intérêt de l’Allemagne. De fait, l’environnement international s’est d’ores et déjà détérioré avec le tassement de la demande mondiale depuis 2001 et la dépréciation du billet vert depuis le dernier trimestre 2002.Néanmoins, certains signaux clairement positifs se manifestent. La compétitivité extérieure de l’Allemagne s’est améliorée pendant la seconde moitié des années 1990 grâce à la progression modérée des salaires et à l’alignement des prix à l’exportation sur le marché. Les exportateurs d’Allemagne orientale gagnent des parts de marché et, même si la croissance des nouveaux Länder demeure généralement faible, certains secteurs d’activité se développent à un rythme soutenu. De plus, la flexibilité du temps de travail s’est sensiblement améliorée ces dernières années alors que la réforme de la réglementation dans certaines industries de réseau semble être plus avancée que dans d’autres pays. Il convient de soutenir ces évolutions positives par une amélioration des conditions-cadre de nature à favoriser la croissance et l’emploi. De fait, si l’Allemagne veut recouvrer sa bonne santé économique et être en mesure de faire face aux problèmes pressants qui se profilent à l’horizon – en particulier, le financement des retraites, des soins de santé et de l’éducation – des réformes structurelles et administratives de grande ampleur s’imposent.Le gouvernement allemand semble décidé à s’atteler à la tâche. Le Chancelier Gerhard Schröder a annoncé, en mars, un programme très important de réforme économique, qui comporte des mesures allant résolument dans la bonne direction : assouplissement des aspects trop restrictifs du dispositif de protection contre les licenciements, renforcement du caractère incitatif des prestations liées au chômage, aide à la création de petites entreprises…Plusieurs de ces mesures s’apparentent aux recommandations présentées par l’OCDE dans de précédentes études économiques consacrées à l’Allemagne. Cependant, amener les puissants partenaires sociaux allemands à les accepter représente un défi politique majeur, et M. Schröder en est bien conscient. Malgré ces difficultés, le Chancelier doit tout faire pour y parvenir car leur mise en œuvre est essentielle, et le temps ne joue pas en faveur de l’Allemagne.© OCDE L'Observateur Nº237, Mai 2003RéférencesÉtude économique de l’OCDE : Allemagne (2003).Wurzel, E., (2001), « The economic integration of Germany’s new Länder », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, N° 307 ;Adema, W,. « L’imposition des allocations », L’Observateur de l’OCDE, N° 230, janvier 2002.Heady, C., « L’imposition du travail », L’Observateur de l’OCDE, N° 230, janvier 2002.


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