Cancún : un chemin parsemé d’embûches

Jean-Marie Metzger, Directeur, Direction des échanges de l’OCDE

Depuis que les conférences ministérielles de l’OMC ont été instaurées comme un rendez-vous régulier des acteurs de la politique commerciale, la question revient avec une lancinante régularité : la prochaine conférence ministérielle de l’OMC sera-t-elle un succès ou un échec ? Que sera, que fera Cancún ?

Cela fait maintenant plus de 20 ans que l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), puis l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ont changé la nature du système commercial multilatéral, passant de la stricte négociation des tarifs douaniers à l’élaboration de règles visant à soutenir et encadrer la libéralisation des échanges. Depuis la conférence ministérielle des parties contractantes du GATT en 1982, qui s’était soldée sur un constat de désaccord sur le lancement des négociations qui allaient devenir, quatre ans plus tard, le Cycle d’Uruguay, les conférences ministérielles ont alterné les moments heureux et moins heureux : Genève 1982 échec ; Punta del Este 1986 succès ; Montréal 1988 demi-échec ; Genève 1989 demi-succès ; Bruxelles 1990 échec ; Marrakech 1994 succès ; Singapour 1996 demi-succès ; Genève 1998 demi-succès ; Seattle 1999 échec ; Doha 2001 demi-succès ; qu’en sera-t-il de Cancún ?Malgré cette litanie au rythme quasi-binaire, le système commercial multilatéral n’a jamais cessé de fonctionner et de progresser. À la volatilité des cycles de négociation s’ajoute l’expression persistante d’un scepticisme public à l’égard de la libéralisation du commerce et de l’investissement, clair sur l’agriculture dès les années 1980, plus généralisé à partir du milieu des années 1990, quand le mouvement de la société civile s’est développé sous l’œil nouvellement intéressé des médias (qui jusqu’alors, sauf de manière ponctuelle et spécialisée, ne s’étaient guère intéressés aux négociations commerciales multilatérales).La conférence de Doha, en 2001, a mis sur pied un programme de négociations ambitieux, comprenant, comme ce fut le cas lors du lancement du Cycle d’Uruguay, des sujets nouveaux pour les négociateurs, mais déjà largement discutés dans les enceintes internationales, que ce soit à l’OMC, à la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) ou à l’OCDE (investissement, concurrence, environnement). Des sujets liés à l’accès au marché, désormais traditionnels comme la libéralisation des services et les réductions de tarifs douaniers (agricoles et non-agricoles), ou abordés sous un jour nouveau, comme celui de la facilitation du commerce, la discussion des règles (anti-dumping, subventions), le sujet épineux de la libéralisation de l’agriculture et la question omniprésente du traitement spécial et différencié des pays en développement, viennent compléter et charger l’ordre du jour de la future conférence ministérielle de Cancún.Cette conférence devra faire avancer l’ensemble des négociations, mais il est indéniable qu’un petit nombre de sujets attirera l’attention des ministres et donnera le ton des débats et de la perception que le public en retirera. Il s’agit bien, avant tout, de perception car, même si certaines orientations importantes doivent y être prises, la conférence de Cancún est la conférence de mi-parcours d’un processus de négociations largement étalé dans le temps. Les négociations, équilibrées pour tous et dans tous ces aspects au travers d’un « engagement unique » (« rien n’est approuvé tant que tout n’est pas approuvé »), doivent, selon le programme arrêté à Doha, être finalisées au 1er janvier 2005. La tâche est sans aucun doute colossale, mais personne ne peut imaginer, dans une dynamique de négociation et d’échanges de concessions, que la conférence de Cancún arrêtera des résultats définitifs, qu’ils soient positifs ou négatifs : en ce sens, en tant qu’étape d’un processus, cette conférence ne doit pas être vue en elle-même comme un succès ou un échec.Les nombreuses échéances fixées à Doha – dont beaucoup se plaisent à souligner qu’elles sont déjà, ou seront, dépassées – n’ont en réalité qu’une valeur symbolique. Une seule échéance compte : celle de l’accord final ; encore faut-il reconnaître qu’aucun des cycles précédents n’a jamais respecté la date initialement fixée. Les dates intermédiaires, comme celles qui ont été fixées pour l’accord sur les médicaments, sur le traitement spécial et différencié (décembre 2002), sur l’agriculture, sur les services (mars 2003), sur l’accès au marché des produits non-agricoles (mai 2003), doivent être considérées avec sérieux mais seulement comme indicatives. Leur fonction est plus de stimulation que de limitation : la preuve en est qu’une fois l’échéance passée, et non respectée, le travail et les discussions se poursuivent, comme c’est le cas actuellement sur les médicaments ou le traitement spécial et différencié. Une analogie sportive permettrait de considérer ces échéances comme des points de ravitaillement d’un tour cycliste : si le ravitaillement est manqué, la course sera plus difficile, mais aucun participant ne devrait envisager d’abandonner pour cette seule raison. Un risque est bien sûr que les coureurs changent d’épreuve et se lancent dans un sprint au régionalisme plutôt qu’au multilatéralisme. Or, comme dans tout bon marathon, il est nécessaire de garder le rythme sans faiblir.Parmi les sujets qui pourraient faire de Cancún un moment important, trois paraissent attirer spécialement l’attention : l’accès aux médicaments ; le traitement spécial et différencié des pays en développement ; et la libéralisation des échanges agricoles.S’agissant de l’accès aux médicaments génériques, qui oppose l’ensemble des membres de l’OMC à un seul, il convient de rappeler que la dimension morale du sujet, parce qu’elle touche directement à la vie de l’être humain, transcende la dimension purement économique de la protection intellectuelle. Qui peut décemment se permettre de faire échouer durablement un accord dont l’objectif est de sauver des millions de vies humaines ? De ce point de vue, le débat sur la nature des maladies qui pourraient être couvertes par un tel accord, et sa limitation aux pandémies que sont le SIDA, la malaria et la tuberculose, paraît quelque peu surréaliste, lorsque l’on sait que chaque année il y a plus de décès dans le monde en développement dus à la pneumonie, aux diarrhées infectieuses et à la grippe que du fait de ces trois maladies plus « connues » mais aussi souvent plus lourdes à traiter. Il n’est pas certain que des considérations tactiques n’amèneront pas à attendre le dernier moment pour conclure un accord, mais compte tenu de l’importance du sujet pour les pays en développement, il paraît impensable que les délégués quittent Cancún en laissant planer une incertitude sur les politiques de santé des pays qui en ont le plus besoin.Le traitement spécial et différencié des pays en développement est aussi un sujet crucial omniprésent dans la déclaration de Doha. Des décisions doivent être prises, même si elles ne sont que provisoires ou partielles. Au-delà de la réponse que les pays en développement attendent des pays développés (en particulier en matière d’assistance technique et de construction de leurs capacités, besoins qui sont indiscutables), ceux-ci devraient continuer à s’interroger sur deux points :1. Est-il dans leur propre intérêt – abrités par des dispositions spéciales dont ils bénéficieraient- de retarder les réformes qui apporteraient un coup d’accélération à la modernisation de leur économie et à leur croissance ? 2. Alors que le terme consacré de « traitement spécial et différencié » comprend la notion de différence, ou de différenciation, celle-ci ne devrait-elle pas s’appliquer non seulement entre pays développés et pays en développement, mais aussi entre pays en développement eux-mêmes ? Un pays en développement le reste-t-il éternellement, et les plus développés d’entre eux n’ont-ils pas aussi un devoir de solidarité envers les plus démunis ?Vient enfin la question de l’agriculture. Ce secteur, longtemps à l’abri, est depuis le Cycle d’Uruguay engagé dans un processus de réforme, d’ouverture des marchés et de libéralisation. Ce processus de réforme ne peut que contribuer à une redistribution des richesses entre pays développés et pays en développement, mais aussi au sein des pays développés eux-mêmes. Dans ces derniers, une petite partie du secteur agricole, compétitive et performante, confisque à son profit la plupart des soutiens et rentes de la protection, au détriment des consommateurs ou des agriculteurs qui font face à plus de difficultés, dans leur pays même ou à l’extérieur. Personne ne doute que la réforme doive se poursuivre : l’OCDE a récemment encore publié une étude visant à engager un « programme de réforme constructif ».Mais il convient aujourd’hui de se garder de deux écueils : confondre les modalités des négociations avec leur résultat final d’une part, et sacraliser les échéances intermédiaires et confondre vitesse et précipitation d’autre part. Un résultat pour ce cycle de négociations n’est concevable que s’il est équilibré : cela signifie que les efforts de réforme devront être partagés sur toutes les formes de soutien à l’agriculture, qu’ils soient directs ou indirects, qu’ils soient transparents ou plus occultes.Si le réalisme l’emporte à Cancún les négociations pourront se poursuivre dans l’harmonie. Sinon, les négociations sur l’agriculture risquent d’être différées, peut-être jusqu’en 2006 : trop tard ? Ou bien mieux vaut tard que jamais ?À un moment où le monde doit faire face, au niveau politique et diplomatique des relations internationales, à une crise et à une instabilité majeures, il importe plus que jamais que les dimensions économiques et commerciales du système de relations internationales se consolident comme un espace de coopération et de stabilité.Sur tous les sujets directement liés aux échanges, on peut dire, paraphrasant André Malraux, que ce cycle de négociations engagé à Doha « sera moral ou ne sera pas ». Si après la conférence de Cancún les discussions se poursuivent, si un certain nombre d’accords peuvent être atteints, notamment pour tout ce qui n’est pas lié à l’accord final unique prévu par la Déclaration de Doha, alors la conférence aura été un succès et le système commercial multilatéral pourra continuer à fonctionner et à s’améliorer.RéférencesMetzger, J.M. (2003), « Il faut sauver Doha ! », l’Observateur de l’OCDE, N° 235, OCDE, Paris, France.© L’Observateur de l’OCDE, Nº237, Mai 2003


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