Les partenariats dans le secteur de l’eau : la recherche d’un équilibre

Direction de l'environnement

Sans un minimum d’implication du secteur privé, il ne sera pas aisé d’améliorer l’accès à l’eau potable ; sans parler de la réduction de moitié du nombre d’hommes et de femmes qui en sont, aujourd’hui, privées. Le défi à relever dépasse ainsi la simple recherche d’investisseurs.

Les principaux arguments en faveur du recours au secteur privé dans le domaine de l’eau sont simples : il convient d’y faire appel pour développer l’investissement et accroître l’efficacité tout en diminuant le coût pour le secteur public. En effet, de nombreuses villes, situées en particulier dans les pays en développement, doivent de manière urgente enrayer la dégradation de leurs infrastructures, promouvoir une utilisation efficiente et durable de l’eau et créer des recettes pour réaliser les investissements nécessaires. Mais l’eau étant un bien essentiel et la population ayant besoin d’assurance quant à la sécurité et à l’accès de l’eau, quelles sont les limites acceptables à la participation du secteur privé ? Tout d’abord, malgré l’augmentation de cette participation dans le monde au cours des 10 dernières années, force est de constater que les opérateurs privés n’approvisionnent encore qu’un peu plus de 5 % de la population mondiale en eau potable. Et si cette participation peut prendre différentes formes (du financement partiel de l’investissement jusqu’à l’exercice d’un rôle opérationnel majeur), elle se limite, fréquemment, à la gestion de certains services tandis que la propriété du réseau demeure publique.Telle est la situation générale dans la zone OCDE, même si le rôle de régulateur des pouvoirs publics a progressivement pris plus d’importance par rapport à leur rôle de distributeur. Concrètement, tous les cas de figure se rencontrent, depuis l’engagement partiel du secteur privé (que l’on observe dans la plupart des pays de l’OCDE) jusqu’à la privatisation totale du système. En France, par exemple, les réseaux de distribution sont sous contrôle public tandis que les deux secteurs, public et privé, participent à la gestion et que les municipalités assument le rôle de régulateur économique. Au Royaume-Uni, en revanche, les réseaux et la gestion sont privatisés tandis qu’un organisme indépendant (Ofwat) assure la régulation économique. Enfin, aux États-Unis, le régime de propriété des réseaux est mixte. Dernière observation : même lorsque le réseau est essentiellement public, la création d’entreprises « parapubliques » ou publiques, dotées d’une large autonomie institutionnelle et financière, devient une pratique courante.Si chaque formule a ses avantages et ses inconvénients, il est néanmoins possible de dégager un dénominateur commun : les autorités publiques demeurent responsables de la définition et du contrôle des normes de performance. Plus concrètement, elles doivent veiller de très près à la fourniture, à l’entretien et à la stricte réglementation des services d’eau dont le caractère de monopole naturel est généralement admis. Cependant, si le secteur public conserve, en général, la propriété des réseaux de distribution, les opérateurs privés participent à la gestion. Par ailleurs, plusieurs gouvernements s’efforcent de créer un environnement opérationnel permettant une plus grande implication de la société civile.Cette participation n’aurait naturellement pas de raison d’être si le secteur public était parfaitement efficace et disposait de ressources financières abondantes. Inversement et au-delà de la nécessité de préserver l’intérêt public, il ne serait pas indispensable de contrôler strictement le secteur privé s’il n’existait pas de risque de dysfonctionnement de marché, de dépassement de prix et d’échec du gouvernement d’entreprise. La formule du partenariat vise à compenser ces lacunes en permettant à chaque partie de se concentrer sur l’activité qu’elle maîtrise le mieux. Le partenariat idéal consiste à mettre en place une structure publique, légère et efficace, dont la mission serait de veiller de près sur un marché géré par des entreprises responsables et transparentes, qui se caractérisent par leurs bonnes pratiques, leurs compétences scientifiques et leur capacité de gestion. Ainsi encadrées, les entreprises se concentreront sur l’amélioration de la distribution de l’eau tandis que les pouvoirs publics veilleront à l’intérêt général. Une telle répartition des responsabilités implique que l’eau devra toujours faire l’objet d’une intervention et d’un contrôle publics.Si les pouvoirs publics décidaient de se passer du secteur privé, il est probable qu’ils se priveraient de compétences techniques, de capacités de gestion, d’apports de capitaux et de gains d’efficacité. En revanche, en impliquant les entreprises (dans la gestion notamment), ils pourraient mieux prendre en compte les besoins et les préférences des consommateurs.Alors que la participation du secteur privé dans le secteur de l’eau se développe dans la zone OCDE, tel n’est pas le cas dans les pays non membres en raison des nombreux obstacles existants. De fait, plusieurs projets associant des intérêts privés se trouvent en difficulté, bien souvent du fait de la situation économique difficile du pays d’accueil. Pire encore, le nombre de projets impliquant des entreprises privées diminue (voir graphique), tout comme les flux d’investissement.Les motifs d’une telle évolution sont systémiques. Les entreprises et de nombreux responsables du secteur public invoquent la faiblesse des dispositifs réglementaires et le manque de soutien de la part des autorités publiques par exemple. Parmi les autres obstacles, mentionnons : le manque de financement de la dette à long terme, le retour peu élevé sur investissement, la fragmentation des marchés, les insuffisances du cadre contractuel, la répartition inadaptée des risques entre les secteurs public et privé, la faible solvabilité des gouvernements hôtes…Les pouvoirs publics qui envisagent de faire appel à des entreprises privées pour améliorer la distribution et la gestion de l’eau seraient bien inspirés de prendre en compte plusieurs éléments.Tout d’abord, un changement de comportement s’impose. Les pouvoirs publics doivent s’abstenir d’intervenir dans la gestion au jour le jour mais doivent assumer leur fonction de superviseur. Un tel changement ne sera pas facile pour plusieurs d’entre eux. Or, les entreprises, qui scrutent de près leur aptitude à réglementer, refuseront d’engager des capitaux si cette dernière s’avère limitée ou source d’incertitudes, en particulier lorsque des possibilités d’investissement plus intéressantes s’offrent ailleurs. Conclusion : les pouvoirs publics doivent continuer de s’impliquer, mais différemment.La question de la tarification de l’eau mérite, également, attention. Le prix de l’eau est souvent trop faible pour attirer d’importants investissements privés, les pouvoirs publics acceptant fréquemment de fournir l’eau potable à un prix nettement inférieur au coût de fourniture. Dans certains cas, cette politique vise à satisfaire les besoins élémentaires de la population, dans d’autres, à éviter l’impopularité, voire à prévenir les troubles civils. En fait, le prix de l’eau reflète rarement les réalités économiques et cela est encore plus vrai lorsqu’il s’agit de l’extraction de l’eau brute et de l’assainissement. Les éventuels investisseurs privés en tirent rapidement les conclusions : selon l’importance des flux futurs de recettes, ils renonceront au projet ou ils ajusteront leurs investissements à la baisse, ce qui réduira l’intérêt du partenariat envisagé.Pourtant, les consommateurs sont souvent disposés à payer davantage pour satisfaire leur besoin élémentaire en eau potable que ne le pensent les pouvoirs publics. D’ailleurs, la plupart des citadins ordinaires doivent acquitter, à l’heure actuelle, une certaine somme pour en disposer. Non seulement ceux qui vivent dans des quartiers insalubres achètent l’eau potable à des marchands, mais il arrive souvent que les habitants des quartiers pauvres, non raccordés au réseau, payent davantage que les résidents des quartiers plus aisés. La plupart du temps, les pouvoirs publics fixent des tarifs qui ne reflètent pas la demande et ils n’ont pas conscience que les flux de recettes potentielles sont suffisants pour inciter des entreprises privées à investir à long terme dans ce domaine. Des difficultés se posent également aux autres stades du cycle de l’eau, en particulier au stade de la collecte et du traitement des eaux usées. Si les individus sont souvent disposés à payer pour l’élimination des rejets sanitaires, ils valorisent moins ce service que l’accès à l’eau potable, même si le coût en termes sanitaires peut être élevé. Et il en est de même pour le traitement des effluents sanitaires.Assurer à tous les citoyens un accès à l’eau potable, quelle que soit leur capacité de payer, représente un objectif majeur pour la plupart des gouvernements. C’est également une condition essentielle à la réussite de tout projet de participation du secteur privé. En effet, bien que les partenariats avec les entreprises privées aient des effets positifs, l’insuffisance des mesures prises pour satisfaire les besoins des catégories défavorisées réduit leur acceptation par la société civile.Il se peut que les pouvoirs publics estiment nécessaire de subventionner l’eau destinée à ces catégories. Ils doivent alors intervenir en soutenant les recettes et en se gardant de recourir à des solutions inefficaces, comme la réduction généralisée des tarifs pour tous les consommateurs. Dans le cas contraire, lorsqu’une hausse des tarifs s’impose dans le cadre de la réforme des services d’eau, ils peuvent mobiliser des fonds publics pour faciliter la transition. Les pouvoirs publics peuvent également prévoir des aides pour faciliter le départ à la retraite, la relocalisation ou la reconversion des employés qui seraient affectés par les mouvements des investissements privés.Dans la plupart des cas, cependant, les coûts et les risques apparaissent trop élevés pour les entreprises. En plus des coûts d’investissement considérables et des perspectives de recettes modestes, elles doivent, en effet, faire face à d’importants coûts de transaction et à des risques liés à la souveraineté ou aux marchés financiers. Elles privilégient donc les formes de participations moins risquées, comme la gestion ou le crédit-bail, options qui laissent la plus grande partie de la responsabilité en matière de financement au secteur public.Pour les pouvoirs publics et les consommateurs, il est souvent difficile d’accepter de réduire les risques pour attirer les investisseurs privés. Il est clair que ces derniers doivent assumer les coûts des activités qu’ils sont les mieux à même de gérer, c’est-à-dire la construction, la performance des unités de traitement et la facturation. Aux pouvoirs publics d’assumer les autres risques, en particulier les risques de change, les risques politiques et les risques réglementaires.Le fait que les compagnies d’eau privées soient peu nombreuses et qu’elles disposent de capacités de financement limitées pose également un autre problème. La plupart des gouvernements essaient, en effet, d’attirer les sociétés internationales dans l’espoir que leur polyvalence leur permettra de répondre à tous les besoins d’investissement, des premières étapes de la chaîne de l’eau jusqu’à l’approvisionnement domestique. De leur côté, les entreprises privées souhaitent se concentrer sur les marchés les plus importants, qui sont potentiellement les plus rentables, c’est-à-dire sur les communes de plus de 500 000 habitants. Les pouvoirs publics devraient donc examiner plus attentivement le rôle que le secteur privé local pourrait jouer dans la fourniture des services d’eau.Une fois le partenariat établi, le travail est loin d’être terminé. Les pouvoirs publics devront veiller en permanence à son bon fonctionnement tandis que les communes concernées devront définir les normes de performance des infrastructures de manière à satisfaire la demande et les besoins locaux. De leur côté, les consommateurs, les défenseurs de l’environnement et les utilisateurs d’eau brute continueront d’exhorter les autorités à fixer des normes de rejet des polluants dans les eaux superficielles et souterraines et à en contrôler le respect. Si elles faisaient abstraction de ces demandes, cela compromettrait la réalisation des objectifs sociaux et minerait le projet.Les normes fixées ayant, bien évidemment, des implications en termes de coût, il convient de trouver un équilibre réaliste entre, d’une part, la protection des consommateurs et de l’environnement et, d’autre part, la nécessité de maintenir des services d’eau à un prix abordable. La santé reste naturellement prioritaire. L’honnêteté et la transparence vis-à-vis des partenaires et de la collectivité contribueront à consolider la confiance. Dans tous les contrats, la responsabilité des pouvoirs publics en termes de supervision et de contrôle des partenaires privés devra être clairement affirmée. De même, il est essentiel de préciser les objectifs et d’imposer des mécanismes stricts de compte-rendu afin de favoriser la bonne gouvernance et l’engagement de tous les acteurs.Les pouvoirs publics doivent faire preuve de réalisme et privilégier le type de participation privée qui répond le mieux aux besoins locaux car il n’y a pas de solution « universelle » et de nombreux modèles existent. Certaines autorités peuvent privilégier une solution exclusivement publique, d’autres peuvent préférer une supervision indépendante. Certains partenaires privés seront enclins à prendre plus de risques, d’autres préfèreront commencer plus modestement.La négociation et l’accumulation d’expérience permettront de mieux cerner les limites effectives. Ceci dit, la réaction des citoyens constitue le véritable test. De manière générale, les utilisateurs n’accepteront de payer plus cher pour les services d’eau que s’ils ont le sentiment que cela est justifié. L’information et la participation de la collectivité constituent donc les piliers sociaux de tous les bons partenariats. 


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