La tarification de l’eau

Direction de l'environnement

La tarification de l’eau a tendance à se généraliser, avec le double objectif d’élargir l’approvisionnement et d’encourager une utilisation plus responsable.

Conformément à un principe économique fondamental, toute ressource rare et pour laquelle il existe une demande a un prix. L’on admet donc de plus en plus que sa tarification peut constituer un instrument acceptable de la politique gouvernementale, d’autant que des risques de pénurie d’eau peuvent survenir en certaines circonstances (sécheresse, dégradation de la qualité). Pour améliorer la qualité de l’eau, la rendre plus saine et plus durable, il existe d’ailleurs déjà toute une panoplie de mesures : redevances sur l’eau utilisée ou la pollution provoquée, permis négociables de prélèvement d’eau ou d’émission de polluants, amendes, etc. Les pays membres de l’OCDE peuvent y puiser pour réaliser leur objectif d’« internaliser » l’ensemble des coûts marginaux (y compris les coûts environnementaux) lorsqu’ils doivent prendre une décision ayant une incidence sur l’utilisation et la qualité de l’eau.De fait, le principe de tarification tend de plus en plus à se généraliser dans le domaine des services publics d’alimentation en eau et de traitement des eaux usées. Des systèmes efficaces de tarification favorisent, en effet, l’utilisation rationnelle de cette ressource et la préservation de sa qualité. En générant les recettes nécessaires à la mise en place et au développement des infrastructures, ils constituent une garantie qu’il sera possible de fournir des services d’eau à un prix abordable à tous les citoyens.La mise en œuvre de politiques rationnelles de tarification de l’eau passe par le comptage de la consommation. En dépit des vives controverses que cette pratique suscite parfois, plus de 90 % des maisons familiales sont aujourd’hui équipées de compteurs d’eau dans environ les deux tiers des pays membres de l’OCDE.Le comptage sélectif soulève moins d’opposition, surtout lorsque le public a conscience de la difficulté de trouver de nouvelles ressources ou que l’utilisation de l’eau est de type « discrétionnaire » (remplissage des piscines privées par exemple). Enfin, il est plus facile de faire accepter l’installation de compteurs dans les maisons neuves que dans les résidences anciennes.À ce propos, il convient toutefois de rappeler que la majorité de la population de la zone habite encore dans des immeubles qui pratiquent le comptage collectif et non par appartement, même si les choses commencent à changer.S’agissant de la structure des tarifs des services d’eau publics, on constate, dans la zone OCDE, une nette tendance à renoncer aux redevances fixes pour adopter une tarification volumétrique, ce qui implique que le montant de la facture augmente avec l’utilisation. Même dans les pays qui continuent d’appliquer des redevances fixes, la politique d’octroi d’importantes allocations à titre gratuit est en recul. La Hongrie, la Pologne et la République tchèque, notamment, ont déjà instauré des systèmes de tarification fondés uniquement sur le volume, qui ne comportent aucun élément forfaitaire.Pour encourager la conservation, les pays qui ont opté pour une tarification au volume ont également tendance à renoncer aux tarifs par tranches dégressives en faveur de tranches progressives. Au lieu d’accorder des réductions aux importants utilisateurs, ils appliquent un tarif qui augmente avec chaque unité de consommation supplémentaire ou d’eaux usées traitées.Les systèmes de facturation adoptés pour le traitement des eaux usées sont plus complexes. L’une des raisons tient au fait que, dans les domaines de l’évacuation des eaux usées, de l’assainissement et du drainage, la responsabilité est généralement partagée entre plusieurs organismes ayant chacun ses principes et ses pratiques propres. Autre facteur qui complique les choses : en moyenne, dans la zone OCDE, l’eau provenant directement de sources naturelles représente à peu près 75 % de la consommation totale des secteurs industriels.Il arrive, pourtant, que les redevances de base applicables aux services de traitement des eaux usées dépendent directement du volume d’eau fourni par le réseau public d’alimentation. Lorsque c’est le cas, la structure de ces redevances correspond en général à celle du réseau de distribution.Dans l’ensemble, les niveaux de consommation à usage industriel ne fournissent pas, toutefois, une très bonne indication des coûts d’évacuation et d’assainissement des eaux usées car les rejets varient considérablement d’une industrie à l’autre. C’est pourquoi les pays membres de l’OCDE ont tendance à distinguer les redevances sur l’utilisation de l’eau à des fins industrielles des redevances sur les eaux usées. Outre les redevances d’assainissement de base, la plupart imposent également d’autres redevances spéciales destinées à compenser les coûts supplémentaires générés par le traitement d’effluents industriels particuliers.Par ailleurs, dans certains cas, les taxes de pollution industrielle peuvent refléter la teneur en polluant. Ainsi, la France impose une redevance sur les huit types de polluants jugés les plus dangereux et les plus difficiles à traiter (métaux lourds, phosphore, sels solubles, etc.) qui est calculée de manière à refléter la pollution correspondant au pic d’activité d’une journée normale. Dans d’autres cas, la formule de tarification peut prendre en compte les coûts de traitement d’un effluent particulier ou la situation environnementale du site où se déversent les eaux usées.En général, les recettes provenant des redevances sur les effluents industriels sont versées aux prestataires de services. Mais il arrive parfois qu’elles soient affectées à un fonds d’investissement qui les redistribue à ces prestataires ou les utilise pour financer directement des investissements dans le traitement des eaux usées.Ces dernières années, les tarifs de l’eau ont augmenté dans la plupart des pays membres de l’OCDE. L’évolution s’explique par la détérioration de la qualité de l’eau provoquée par la surconsommation (surtout lorsque la ressource provient de nappes phréatiques) et l’impossibilité d’augmenter encore les budgets publics, mais aussi parce que des pressions s’exercent dans ce sens. Une demande s’exprime, en effet, en faveur de la mise en œuvre de stratégies qui permettraient, de manière plus efficace et équitable que les subventions globales, de réaliser les objectifs sociaux, en particulier de fournir des services d’eau à un prix abordable pour tous. Par ailleurs, le niveau de pollution atteint par les nappes phréatiques peut nécessiter le recours à des traitements plus sophistiqués et moins économiques qui se traduisent, à leur tour, par la mise en place de systèmes plus coûteux de gestion de la demande ou d’approvisionnement. Il se peut aussi que l’entretien et l’amélioration des ressources existantes exigent des traitements plus poussés pour venir à bout des nouveaux polluants organiques dont la source est souvent diffuse. Enfin, des raisons d’ordre législatif peuvent intervenir : l’Union européenne a, par exemple, adopté des directives qui renforcent les normes de traitement des eaux usées.Comme il est peu probable que ces tendances s’inversent significativement à court terme, les prix continueront d’augmenter dans la plupart des pays membres de l’OCDE.Cela les incite à se préoccuper de la situation des groupes les plus vulnérables (ménages à faible revenu et retraités) et à élaborer diverses mesures permettant de leur fournir de l’eau à un prix abordable tout en maintenant leurs priorités économiques et environnementales. Et, dans l’ensemble, il s’avère que les mesures spécifiques à des groupes particuliers (telles les mesures de soutien du revenu…) permettent de concilier plus efficacement les trois objectifs que le régime de subventions générales.S’agissant des services « non publics », environ la moitié des pays membres de l’OCDE applique, sous une forme ou une autre, une redevance générale sur l’eau prélevée à l’extérieur du réseau public. Dans certains pays, cette redevance est destinée explicitement à réaliser un objectif environnemental et les recettes correspondantes sont affectées à un fonds de protection de l’environnement. Les Pays-Bas, par exemple, imposent deux types redevances : l’une, perçue par les provinces, est destinée à protéger la nappe phréatique ; l’autre est prélevée par l’État, dans le cadre du régime fiscal général.Pour diverses raisons, certaines industries estiment plus efficace de ne pas utiliser le système public de traitement pour évacuer leurs effluents et se dotent de leurs propres installations d’auto-épuration et de recyclage.Enfin, plusieurs pays ont introduit des mesures générales de contrôle des déversements directs des eaux usées (effluents non évacués via le réseau public). Les recettes correspondantes reviennent toujours à l’État puisque aucun prestataire de services n’est impliqué. Un mot, enfin, au sujet des permis habituellement exigés pour déverser les eaux usées directement dans un cours d’eau ou une couche aquifère. Certains pays réduisent ces redevances en se fondant sur des critères environnementaux ; tel est le cas de l’Allemagne qui accorde une réduction de 75 % de la redevance de base lorsque les normes réglementaires en matière d’environnement (dites la « meilleure technique disponible ») sont respectées.Le maquis des subventionsDes observations précédentes, il ressort que les structures tarifaires des services d’eau à usage domestique et industriel intègrent de manière croissante l’ensemble des coûts de prestation. En revanche, l’utilisation de l’eau à des fins agricoles (essentiellement l’irrigation) demeure fortement subventionnée, ce qui encourage une utilisation inefficace de ressources souvent rares. De récents rapports de l’OCDE indiquent que les utilisateurs industriels et domestiques de l’eau paient souvent plus de 100 fois plus que les utilisateurs agricoles. Il faut reconnaître qu’il n’est pas facile d’établir des comparaisons vu la diversité des besoins des usagers en matière de qualité d’eau et de normes de transport. Mais, en dépit de ces réserves, il est évident que les agriculteurs paient sensiblement moins pour les services d’eau que les autres catégories d’utilisateurs, dans la plupart des pays membres de l’OCDE.En définitive, les pays membres de l’OCDE s’efforcent de récupérer plus complètement les coûts d’infrastructure et d’exploitation auprès des utilisateurs, même si les choses évoluent lentement. Une plus grande transparence – notamment au sujet des subventions implicites liées à la sous-tarification des infrastructures utilisées – pourrait contribuer à renforcer l’adhésion du public à d’autres réformes.La tarification à l’extérieur de l’OCDEDes travaux récents de l’OCDE ont également été consacrés aux politiques de tarification de l’eau dans les pays d’Europe orientale, du Caucase et d’Asie centrale (PEOCAC) ainsi qu’en Chine. Contrairement à la plupart des pays de l’OCDE plusieurs d’entre eux connaissent, dans le secteur de l’eau, de graves déficits financiers. Ils n’ont donc pas les moyens d’affecter les fonds nécessaires à l’entretien et au développement des infrastructures de distribution de l’eau et de traitement des eaux usées.Dans les PEOCAC, notamment, la vaste infrastructure héritée de la période soviétique se détériore considérablement, entraînant une baisse de la qualité du service et une aggravation des risques sur les plans de la santé et de l’environnement. Ces pays éprouvent de grandes difficultés à entretenir leur infrastructure, et à plus forte raison à en assurer l’expansion.


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