L’examen par les pairs : un instrument de coopération à l’échelle mondiale

L’examen mutuel est au cœur de la coopération internationale à l’OCDE. Pourquoi cette pratique est-elle si importante et que permet-elle d’obtenir ?

La recherche de pratiques exemplaires est aujourd’hui du meilleur ton dans le monde des décideurs. Les administrations ou les organismes publics se prévalent tous de veiller non seulement à ce que les mesures qu’ils prennent servent au mieux les intérêts des électeurs, mais reposent aussi sur les meilleures méthodes éprouvées. Or, comment être certain que les pouvoirs publics fassent réellement les meilleurs choix ?Un moyen de s’en assurer qui a fait ses preuves est l’examen par les pairs, autrement dit l’évaluation, par d’autres pays, des politiques et performances d’un pays. L’objectif de cet exercice est d’aider les participants à améliorer leurs politiques et à se conformer à des normes et principes établis. Souvent, ce processus permet de recenser des pratiques exemplaires.Les examens réciproques témoignent que les organisations internationales sont capables d’esprit créatif : il ne serait en effet pas exagéré de dire que l’OCDE a « inventé » le processus d’examen mutuel tel qu’on le connaît aujourd’hui. Sa pratique, qui remonte aux années 1960, s’est depuis lors étendue à d’autres organisations, notamment l’UE, le FMI et l’OMC. Et la technique est désormais en cours d’adaptation aux besoins du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD).Tous les pays de l’OCDE souscrivent au principe de l’examen réciproque des politiques suivies dans la plupart des domaines. Celui-ci constitue le fondement même des études économiques de l’OCDE ainsi que des examens des politiques en matière d’environnement, d’énergie et d’aide à l’étranger, sans oublier ceux des résultats dans le domaine de la réforme de la réglementation. Toutes ces études débouchent sur des rapports, destinés non seulement à informer le public, mais aussi à étayer l’action gouvernementale. Un pays désireux de réduire son taux de chômage, par exemple, peut retirer de l’expérience de ses pairs de précieux enseignements sur ce qui fonctionne ou pas. En contrepartie, il soumet ses propres politiques au regard critique de ses pairs et des experts du Secrétariat de l’OCDE établi à Paris. Les conclusions d’un examen par les pairs peuvent en outre aider les pouvoirs publics à gagner le soutien de l’opinion publique nationale, en faveur de mesures délicates. Un point important est que, comme chacun s’astreint à tour de rôle au même exercice, nul ne peut se sentir montré du doigt. Les juges d’aujourd’hui seront les jugés de demain.Pour être efficaces, les examens réciproques doivent être réitérés régulièrement de manière à prendre en compte les progrès accomplis, les insuffisances et l’évolution de la situation générale, notamment, le tassement de l’activité économique. La régularité du débat entre les partenaires crée une certaine pression sur les pays pour donner suite aux conseils qu’ils reçoivent de leurs pairs. En règle générale, ceux-ci ne traduisent pas une position rigide ou une obligation d’agir dans un sens donné, mais plutôt la stratégie qui semble la meilleure aux yeux de tous. L’objectif est de permettre un dialogue ouvert entre pays, dans un cadre non conflictuel. La pression des pairs est le moteur du processus, et le gage de l’efficacité de l’examen. Elle a d’autant plus d’effets que les résultats de l’examen sont rendus publics, ce qui est habituellement le cas à l’OCDE. Associer les médias et éveiller l’intérêt du public sont des éléments essentiels pour la réussite du processus.Les examens mutuels ont pour but d’assurer le respect de lignes directrices, normes et principes à l’échelon international. L’une des raisons du succès de la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi en 1994 tient à l’engagement des membres d’adhérer à des principes et critères de référence propres à instaurer et maintenir la stabilité de l’emploi et d’examiner ensemble les mesures prises à cet effet. Les pays qui ont obtenu les meilleurs résultats sont en général ceux qui ont mis en œuvre la plupart des dispositions préconisées dans la Stratégie. Si la méthode a produit ses fruits, c’est avant tout parce que les « règles du jeu » avaient été clairement définies dès le départ et que tous les pays participants les avaient acceptées. Cela évite tout risque que l’exercice ne dégénère en une querelle diplomatique motivée par le souci de gagner quelques places au classement.Les examens réciproques peuvent faciliter le contrôle de la mise en œuvre de traités internationaux et autres instruments ayant force de loi. Tel est notamment le cas de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, laquelle dispose que les signataires « coopèrent pour mettre en œuvre un programme de suivi systématique afin de surveiller et promouvoir la pleine application de la présente convention ». Les lignes directrices, normes et principes, au regard desquels est évaluée la performance des pays, peuvent être très diverses. Ils peuvent concerner la réduction du volume des émissions de dioxyde de carbone, dans le cas des examens des performances environnementales, aussi bien que le montant des dépenses allouées au développement, pour des examens de l’aide. Ils peuvent renvoyer à des objectifs convenus d’un commun accord, comme la Stratégie de l’environnement de l’OCDE pour la première décennie du XXIe siècle, où à des seuils et règles établis de longue date, comme l’objectif souvent cité de 0,7 % du PIB fixé par les Nations unies pour l’aide bilatérale au développement.Un examen par les pairs est le fruit du travail de plusieurs acteurs : l’organe dans le cadre duquel l’examen est réalisé, le pays examiné, les pays examinateurs et le Secrétariat de l’OCDE. Les examens mutuels sont effectués dans le cadre des activités d’un organe précis, qu’il s’agisse d’un comité ou d’un groupe de travail. Le pays examiné se doit de fournir la documentation et les données disponibles, de répondre aux questions et aux demandes d’auto évaluation, de faciliter les contacts et d’accueillir les visites sur le terrain. Le rôle des examinateurs est de représenter l’organe collectif aux premiers stades du processus et de définir les grands axes de débat. L’examen mutuel est un processus d’apprentissage réciproque, qui profite aussi aux pays examinateurs. Le Secrétariat fait office de gardien de la mémoire institutionnelle constituée au fil des examens. L’indépendance, la transparence, la précision et la qualité analytique du travail de l’Organisation sont essentielles à l’efficacité et à la crédibilité du processus d’examen par les pairs. Chaque processus d’examen est régi par des procédures qui lui sont propres, mais tous comportent une phase de préparation, une phase de consultation et une phase d’évaluation communes. La dernière étape consiste en un débat collectif d’un projet de rapport au sein de l’organe compétent. Des divergences de vues se manifestent parfois à propos des jugements à porter ou des recommandations à formuler. Les rapports donnent parfois lieu à des négociations serrées car ils doivent être avalisés par l’ensemble de l’organe intéressé. Dans certains cas, des exceptions à la règle du consensus sont admises, et le rapport peut être adopté même s’il ne recueille pas l’agrément du pays examiné. En règle générale, le rapport final est toutefois le fruit d’un consensus. De ce fait, il se cantonne parfois à une prudente neutralité, qui ne risque d’attirer d’objection de la part d’aucun des intervenants mais risque de conduire les commentateurs à en railler l’inconsistance, voire l’opportunisme politique. Le plus souvent, les gouvernements sont cependant prêts à accepter une dose considérable de critiques, même s’ils ne sont pas d’accord avec ces dernières, pour gagner le droit de participer à un système d’examen par les pairs. D’une certaine manière, la pression des pairs empêche les gouvernements de chercher à obtenir un traitement de faveur.Par ailleurs, même si l’OCDE est une organisation intergouvernementale, les examinateurs ont le devoir d’être objectifs et équitables, et de ne pas se laisser influencer par des intérêts nationaux, ce qui amoindrirait la crédibilité du dispositif d’examen mutuel. L’Organisation veille, globalement avec succès, au respect de ce principe, et c’est probablement pourquoi ses rapports jouissent d’une telle crédibilité dans les milieux politiques et dans l’opinion publique.Une autre raison de ce succès vient de ce qu’il y a de grandes chances que, contrairement à celles sans aucun doute moins tendres, qui peuvent ressortir des études réalisées par des organismes privés, les conclusions de l’OCDE, même négociées, induiront des mesures correctrices. D’un point de vue international, cette forme d’« obligation douce » résultant des examens mutuels peut se révéler un moyen plus efficace d’encourager le respect de recommandations que le recours à tout autre mécanisme classique d’application de la loi, comme un tribunal ou à une quelconque autre instance judiciaire.Loin d’être une technique procédurière à l’excès et sans effets, comme le prétendent certains de ses détracteurs, la méthode des examens par les pairs peut devenir un vecteur efficace d’amélioration des politiques et de changements d’envergure.


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