Le commerce de l’éducation : un nouvel enjeu international ?

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L’éducation est généralement une prérogative des États. Mais elle tend de plus en plus à devenir un service marchand international. Les systèmes d’éducation publics eux-mêmes n’échappent pas à cette évolution. Le commerce des services d’éducation est-il souhaitable ? Est-il compatible avec la qualité et l’indépendance culturelle de l’éducation ? Gouvernements, enseignants et étudiants doivent sans tarder réfléchir à ces questions qui vont davantage se poser dans les années à venir.

Jusqu’à une période récente, on n’aurait jamais imaginé parler de la mobilité des étudiants comme d’un commerce international de services d’éducation. Aujourd’hui pourtant, dans certains pays de l’OCDE, les politiques d’internationalisation de l’enseignement supérieur ne sont plus seulement dictées par des motivations culturelles ou stratégiques, mais répondent aussi à une motivation commerciale. Ces deux types de politiques ont alimenté la forte croissance des échanges internationaux de services d’éducation durant la dernière décennie. L’inclusion des « services d’éducation » dans les négociations de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) actuellement en cours au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a suscité une prise de conscience de l’importance des services transnationaux d’éducation et des enjeux qu’ils représentent, notamment pour l’enseignement post-secondaire.La mobilité internationale des étudiants vers les pays de l’OCDE a doublé au cours des 20 dernières années. Entre 1995 et 1999, le nombre d’étudiants étrangers a augmenté presque deux fois plus vite que le nombre total d’étudiants de niveau tertiaire dans les pays de l’OCDE (9 % pour les premiers contre 5 % pour les seconds). Dans le domaine de l’enseignement supérieur, l’essentiel des échanges internationaux de services a lieu au sein de la zone OCDE, qui accueille 85 % des étudiants étrangers recensés dans le monde. Pour certains de ces pays, ces échanges représentent une importante source de recettes d’exportation, correspondant aux dépenses des étudiants internationaux à l’étranger en frais de voyage, de scolarité et de subsistance. Dans la zone OCDE, les exportations de services d’éducation ont représenté au moins US$30 milliards en 1999, soit presque autant que les exportations de services financiers.Tous les pays de l’OCDE financent plus ou moins la mobilité des étudiants et des enseignants à travers des systèmes de bourses universitaires, d’accords bilatéraux ou multilatéraux et, de plus en plus, de politiques régionales de grande ampleur. Mais depuis quelques années, l’augmentation massive de la demande pèse sur le financement de l’enseignement supérieur. Cette situation a conduit certains pays à envisager des solutions commerciales au problème.Bien que le niveau de subvention des études supérieures varie considérablement d’un pays à l’autre, leur financement est essentiellement public dans les pays de l’OCDE. Sur les 22 pays de l’OCDE pour lesquels nous possédons des données, il n’y a qu’en Corée, au Japon et aux États- Unis que les étudiants paient plus de 30 % du coût réel de leur éducation tertiaire. Le fait de ne pas faire bénéficier les étudiants étrangers de ces subventions constitue l’une des caractéristiques de la logique commerciale d’internationalisation de l’enseignement supérieur, dans laquelle les étudiants étrangers doivent payer au moins l’intégralité du coût de leurs études. Ainsi en Australie et en Nouvelle-Zélande, les universités n’ont-elles pas le droit d’offrir aux étudiants internationaux des services d’éducation subventionnés. La logique commerciale se caractérise en outre par ses efforts pour attirer un grand nombre d’étudiants étrangers ou occuper une part de marché importante.Le commerce international de services d’éducation n’a pas seulement fortement augmenté dans les pays de l’OCDE, il a également pris des formes nouvelles comme l’implantation de campus de certaines universités à l’étranger ou la fourniture transnationale de services à distance grâce à la formation en ligne. L’Australie par exemple exporte de plus en plus de services d’éducation post-secondaire qui n’impliquent pas de mobilité étudiante : entre 1996 et 2001, les inscriptions d’étudiants internationaux qui étudient depuis l’étranger sont passées de 24 % à 37 % de l’effectif de tous les étudiants étrangers inscrits dans ses universités. La plupart d’entre eux fréquentent des campus établis en dehors de l’Australie (28 % de l’ensemble des étudiants internationaux en 2001) tandis que les autres (9 %), de plus en plus nombreux, suivent depuis l’étranger des enseignements à distance. Aujourd’hui, plus de la moitié des étudiants étrangers de Singapour et de Hong- Kong, Chine inscrits dans un établissement australien suivent ainsi leurs études en dehors de l’Australie. Cette formule présente l’avantage d’être moins coûteuse pour les étudiants. Et si l’expérience n’est certes pas aussi riche sur le plan culturel et linguistique que des études à l’étranger, ce mode de fourniture reste promis à un bel avenir. Le marché international de services d’éducation est dans une large mesure induit par la demande, et notamment par la demande des étudiants des économies émergentes de l’Asie du Nord et du Sud-Est. Outre l’attrait que peuvent exercer des diplômes largement reconnus, venant particulièrement des pays anglophones à haut revenu, les structures éducatives de ces pays n’ont pas toujours les capacités suffisantes pour accueillir tous ces étudiants.Cela étant, une forte demande met l’offre sous pression aussi bien dans les universités traditionnelles, les établissements d’enseignement à distance que dans les organismes privés de formation et entraîne la multiplication de nouvelles initiatives. Les prestataires mettent par exemple en place des partenariats pour pouvoir répondre plus efficacement à cette demande.La question du commerceMais la libéralisation est-elle une solution pour répondre à la demande ? La réponse est non, selon la Déclaration de Porto Alegre signée en 2002 par des associations et des universités publiques ibériques et latinoaméricaines. Cette déclaration rejette de manière radicale la commercialisation des services d’éducation. Selon elle, la promotion du commerce international conduirait à la déréglementation du secteur de l’éducation et en particulier à la suppression de tout contrôle légal, politique et fiscal de la qualité de l’enseignement. Elle conduirait aussi les gouvernements à renoncer à leurs responsabilités sociales, à aggraver les inégalités sociales, à une perte des valeurs éthiques et culturelles, à une standardisation de l’éducation et par conséquent à la négation de la souveraineté des peuples.La « déclaration conjointe sur l’enseignement supérieur et l’AGCS », signée par quatre associations représentant plus de 5 500 institutions américaines, canadiennes et européennes, adopte une position prudente bien que plus ambivalente : plutôt que de dénoncer le commerce international de services d’éducation, les signataires préconisent le gel des négociations commerciales sur les services d’éducation au sein de l’OMC. Selon eux, des négociations commerciales sont inutiles, en particulier parce qu’elles pourraient mettre en péril la qualité, l’accès et l’équité de l’enseignement supérieur et restreindraient le droit des autorités nationales à réguler et à subventionner leurs systèmes d’enseignement supérieur. De leur côté, les représentants des étudiants des pays de l’OCDE voient dans le commerce et la concurrence marchande dans le secteur de l’éducation une menace pour le financement public et l’indépendance intellectuelle de l’enseignement supérieur.Il est difficile aujourd’hui de prévoir les conséquences possibles du libre échange et de la mise en concurrence directe des prestataires pour les systèmes nationaux d’enseignement supérieur, notamment aux niveaux du financement, du coût, de la qualité, de la diversité et de la stabilité de l’enseignement supérieur. Cela dit, le commerce international de services d’éducation n’a pas attendu l’AGCS pour se développer. Il est par conséquent probable que, dans l’immédiat, les négociations de l’OMC n’auront pas d’influence majeure sur sa croissance. Ces négociations accéléreront peut-être le développement du commerce international pour certaines prestations comme l’implantation de campus à l’étranger ou la formation en ligne. Mais elles auront sans doute peu d’impact sur le commerce de services d’éducation impliquant la mobilité physique des personnes. C’est plutôt la politique en matière de visas et d’immigration des pays d’accueil qui apparaît comme un obstacle. Or, celle-ci ne relève pas du domaine de compétence de l’AGCS. Il en va de même pour l’assurance de la qualité des services transnationaux d’éducation, qui est l’un des grands freins au développement du commerce dans ce secteur (voir plus loin). Les demandes actuelles d’ouverture du marché au titre de l’AGCS concernent pour l’essentiel le secteur privé des services d’éducation. Ainsi, les États-Unis ont-ils limité leur demande d’ouverture au secteur postsecondaire privé, en écartant explicitement l’enseignement supérieur public.Éducation pour tousDepuis 10 ans, on a beaucoup insisté sur la nécessité de réduire la « fracture du savoir » entre pays riches et pays pauvres. La commercialisation des services d’enseignement post-secondaire pourrait certainement contribuer à élargir l’accès à cet enseignement dans les pays en développement. Dans la plupart de ces pays, moins de 5 % de la population y a actuellement accès. Or, le nombre des personnes souhaitant poursuivre leurs études va nécessairement s’accroître dans les années à venir, à mesure que l’on progressera vers l’objectif d’une éducation de base pour tous que s’est assigné la communauté internationale.Nombre de pays en développement auront clairement des difficultés à faire face à cette demande. Le développement d’un enseignement à distance, relié à des structures éducatives d’autres pays, pourrait être une amorce de solution. L’implantation dans les pays en développement d’établissements étrangers pourrait également contribuer à régler le problème, tout en étant moins propice à la « fuite des cerveaux ». Les programmes actuellement en cours en Chine et en Inde montrent en effet que ces moyens d’élargir l’accès à l’enseignement supérieur peuvent fonctionner.Mais le développement du commerce des services d’éducation pose aussi un certain nombre de questions aux gouvernements des pays de l’OCDE. Quel rôle doivent-ils jouer directement ou indirectement dans le financement, la régulation, le contrôle et l’organisation de l’enseignement postsecondaire ? Ils se trouvent face à un environnement plus complexe où interviennent toutes sortes de prestataires de formation. Ils sont confrontés à une interdépendance entre les systèmes éducatifs nationaux et soumis à des pressions en faveur d’une convergence plus grande des cadres nationaux de l’enseignement postsecondaire. Des signes d’harmonisation se manifestent déjà, avec la mise en place d’un Espace européen de l’enseignement supérieur par exemple, mais le mouvement n’en est qu’à ses débuts.La bataille de la qualitéAutre question délicate : celle de la qualité. Il existe actuellement, une grande variété des mécanismes d’accréditation et d’assurance de la qualité de l’enseignement supérieur dans les pays de l’OCDE. Mais ces modèles s’appliquent pour l’instant presque exclusivement aux activités nationales des établissements. À cela s’ajoutent des initiatives internationales comme la Convention de Lisbonne de l’UNESCO et du Conseil de l’Europe ou le processus européen de Bologne qui visent à garantir la qualité de l’enseignement et à accroître la transparence. Toutefois, les perspectives de convergence ou même de compatibilité entre ces modèles restent aussi éloignées qu’incertaines. Même les programmes de mobilité des étudiants et les dispositifs de reconnaissance des diplômes comportent rarement un volet concernant le contrôle qualité.Certaines organisations professionnelles ont mis sur pied des procédures internationales de validation, voire d’homologation, des formations et des établissements éducatifs. C’est vrai notamment dans les secteurs de l’ingénierie, de la comptabilité ou des technologies de l’information et de la communication. Ces formes d’homologation vont devenir plus importantes, et poser la question de la coordination des systèmes d’assurance de la qualité et d’accréditation entre les pays de manière plus pressante encore.Il est peu probable que, dans un avenir proche, un tel système de certification se substitue aux politiques et procédures nationales. Cependant, étant donné le développement de l’éducation transnationale, formation en ligne comprise, il pourrait bien se mettre en place un nouveau marché mondial de la formation qui remettrait en cause les systèmes nationaux d’assurance de la qualité et d’accréditation actuels. La pression pour que l’éducation se mondialise ne ferait alors qu’augmenter encore.


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