Innocuité des aliments : protection ou protectionnisme ?

Direction de l'alimentation, de l'agriculture et des pêcheries
Les consommateurs souhaitent que leur gouvernement contrôlent davantage l’innocuité et la qualité des aliments. Des réglementations trop floues ou en excès peuvent constituer des obstacles aux échanges. Évaluer les coûts et les avantages plutôt que de se limiter aux risques permet d’améliorer la sécurité des aliments tout en évitant de tomber dans le protectionnisme.
Les consommateurs sont généralement moins tolérants à l’égard des risques liés à l’alimentation que pour ceux liés au tabac ou à l’automobile. Les fumeurs acceptent facilement les dangers liés à la cigarette, mais la consommation d’aliments, en particulier les aliments frais, n’est pas censée être un acte qui met en péril la santé des individus, notamment dans les sociétés modernes où le souci de l’hygiène fait désormais partie de la conscience collective. Or, la confiance des consommateurs à l’égard de l’industrie alimentaire s’est trouvée sérieusement ébranlée par l’apparition largement médiatisée d’un certain nombre de maladies, parfois mortelles, telles que la maladie de la vache folle et les empoisonnements alimentaires liés à la souche d’E Coli 0157, à la salmonelle et à la listéria. La demande de certains produits a enregistré une forte baisse et les secteurs concernés ont connu de graves difficultés économiques. En fait, les préoccupations des consommateurs vont bien au-delà de la sécurité alimentaire proprement dite. La qualité des aliments et la manière dont ils sont produits, la protection des animaux, l’utilisation d’organismes génétiquement modifiés (OGM), les hormones, l’environnement, les différences culturelles et éthiques sont autant d’éléments qui font partie du débat public sur l’alimentation. On comprend dès lors que de fortes pressions sont exercées sur les pouvoirs publics pour qu’ils assurent l’innocuité des aliments à un coût minimum pour les consommateurs et pour l’industrie. En raison de la complexité des questions qui entrent en jeu, il est difficile de déterminer la politique appropriée, surtout dans des cas épineux où l’opinion publique est forte et où l’on manque de preuves scientifiques convaincantes.Des lois existent dans la plupart des paysMalgré cela, les pouvoirs publics n’ont pas manqué de réagir. Le Canada, la France et la Nouvelle-Zélande ont mis sur pied de nouvelles agences de l’alimentation dotées de compétences très larges en matière de santé, de sécurité et d’inspection. Un organisme analogue a été proposé au Royaume-Uni. Les États-Unis ont annoncé une nouvelle initiative pour répondre aux risques liés à la consommation d’aliments, qui implique plusieurs agences fédérales ayant des compétences dans ce domaine. L’autorité du Département de l’agriculture américain en la matière a également été renforcée et l’Union européenne a proposé un étiquetage des produits obtenus à l’aide d’OGM (voir l’article de Mark Cantley, page 21). Par ailleurs, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, une organisation qui rassemble une quarantaine de pays européens, a recommandé l’adoption d’une convention-cadre sur la sécurité alimentaire qui prévoit la création d’agences à l’échelon national et européen, le renforcement de la législation, l’amélioration des contrôles sanitaires et un meilleur accès à l’information.Le problème, c’est que l’attitude des consommateurs à l’égard des risques et les stratégies des pouvoirs publics en matière de sécurité et de qualité des aliments varient considérablement d’un pays à un autre. La fabrication du fromage à base de lait non pasteurisé est autorisée en France, en Suisse et en Italie, mais reste interdite dans beaucoup d’autres pays.Les réglementations nationales sur les pesticides sont sensiblement différentes. Les mécanismes visant à assurer la sécurité alimentaire et le contrôle de la qualité ne répondent pas forcément aux mêmes caractéristiques et peuvent ne pas être reconnus par les partenaires commerciaux. L’irradiation est utilisée pour certains aliments tels que les épices et les oignons, mais seulement dans certains pays comme la Belgique. Cette diversité d’approches conduit inévitablement à des différends entre partenaires commerciaux.On dispose actuellement de peu d’estimations quantitatives de l’impact des réglementations nationales sur les échanges ou sur le bien-être et, quand elles existent, elles sont souvent contestables. Le Département de l’agriculture américain a toutefois identifié près de 300 cas où des réglementations nationales ont nui aux exportations de produits alimentaires, entraînant des pertes estimées à pas moins de 5 milliards de dollars par an. Il est évident que la levée des obstacles traditionnels aux échanges, tels les droits de douane, tend à être supplantée par des réglementations plus nombreuses et plus complexes. Les normes et les procédures peuvent aider les exportateurs dans la mesure où elles fournissent des règles transparentes et concrètes qui facilitent les échanges. Mais elles peuvent aussi limiter la concurrence internationale, introduire des distorsions sur le marché et empêcher des entreprises, en particulier étrangères, de pénétrer un marché.Aussi, les nouvelles règles relatives à la protection des animaux mises en place dans plusieurs pays de l’OCDE, et qui portent, par exemple, sur la prohibition de l’élevage industriel des veaux de boucherie, permettent d’interdire l’importation des produits non conformes. Avec le renforcement des règles internationales, la mondialisation de l’industrie alimentaire, la concurrence accrue sur les produits alimentaires et le recours croissant à la biotechnologie, les différends commerciaux autour de la réglementation alimentaire risquent de devenir plus fréquents dans les années à venir.Dans le cadre des Accords de l’Uruguay Round de 1994, les accords multilatéraux sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et sur les obstacles techniques au commerce (OTC) permettent de lutter contre le protectionnisme réglementaire, tout en encourageant l’utilisation de normes internationales (voir encadré). La majorité des grands pays exportateurs et importateurs respectent leurs obligations et plus de 700 mesures ont été notifiées par quelques 52 pays de l’OMC. Mais nombre de pays à faibles revenus et à revenus intermédiaires n’ont pas encore notifié une seule de ces mesures.Bien que plusieurs conflits relatifs aux denrées alimentaires aient été résolus par l’OMC, des problèmes subsistent. L’Inde, par exemple, soutient que les mesures sanitaires imposées par certains des pays les plus riches et par les Accords SPS sont déloyales, car les réglementations bloquent ses exportations vers l’Amérique du Nord et l’Europe. De même, certains pays ont protestés contre les mesures de précaution prises par les États-Unis et l’Union européenne suite aux craintes suscitées par la maladie de la vache folle. Selon eux, ces mesures sont excessives et restreignent les importations, y compris en provenance de régions non touchées par la maladie.Le cas des appellations de vinsCertains pays, surtout en Europe, imposent des restrictions techniques aux méthodes de production, au nom de l’authenticité ou afin de sauvegarder des produits traditionnels. Ces restrictions peuvent constituer des obstacles aux exportations et rendre les producteurs nationaux moins concurrentiels, en les empêchant par exemple d’adopter des techniques innovantes. Un autre problème concerne les droits de propriété intellectuelle pour les produits traditionnels d’une région (voir article de Evdovika Moïsé, page 36). Les appellations de vins, un cas bien connu, continuent d’être une pomme de discorde entre l’Union européenne et les États-Unis. Lorsqu’ils surviennent, les différends commerciaux peuvent s’éterniser. Le conflit entre l’Union européenne et les États-Unis à propos de l’utilisation d’hormones de croissance chez les bovins dure depuis dix ans. Le refus de l’UE d’autoriser l’emploi de ces substances limite les importations en provenance de pays tiers où leur usage est permis. Le différend a été réglé en appel en 1998, et l’UE a jusqu’au mois de mai 1999 pour se conformer aux réglementations.L’application effective de normes internationales butte sur ses propres difficultés. L’Accord SPS exige explicitement qu’une analyse des risques scientifiquement fondée soit réalisée pour qu’un pays adopte des mesures qui diffèrent, ou qui sont en deçà des normes internationales. Or, il n’existe aucun consensus sur ce qui constitue un risque acceptable et les débats se poursuivent sur la manière de le calculer. L’Article 5.7 de l’Accord SPS permet d’adopter des mesures provisoires lorsque les données scientifiques pertinentes sont insuffisantes, mais ce «principe de précaution» semble trop restrictif pour certains groupes de consommateurs.De nouvelles méthodes de production issues de la technologie ont renforcé le malaise des consommateurs, qui sont de moins en moins confiants à l’égard de la science et de son interprétation en termes de réglementations alimentaires. Les gouvernements doivent impérativement prendre en compte les risques potentiels et la salubrité des aliments à tous les niveaux de la chaîne alimentaire.Un pays ne peut introduire une réglementation plus stricte pour des raisons culturelles, morales ou religieuses que dans des conditions très limitées et seulement dans le cadre de l’Accord OTC qui autorise un étiquetage différent.Il ne faut pas négliger les valeurs légitimes auxquelles adhèrent différents groupes de consommateurs, car cela pourrait entraîner de vives réactions sur les marchés. Les consommateurs pourraient, par exemple, ne plus soutenir le processus global de libéralisation. Mais accorder trop de poids aux arguments éthiques risquerait de justifier tout un éventail d’obstacles aux échanges. En outre, il existe un danger à ce que les préoccupations des consommateurs soient exploitées par des groupes de pression qui agissent dans leur intérêt.Les dispositions en vigueur pour prendre en compte les coûts et les avantages économiques dans le règlement des différends relatifs aux obstacles techniques et sanitaires sont obscures. L’argument selon lequel une mesure est défendable si les coûts en termes de bien-être de l’abolition de la réglementation dépassent ceux de son maintien est tout juste admissible par l’Accord OTC. Par contre, il est quasiment absent de l’Accord SPS. Le recours à l’analyse coûts-avantages se heurte à des objections philosophiques et pratiques. Déjà, il paraît difficile de définir la notion d’avantage, surtout à propos de quelque chose d’aussi personnel que la nourriture.Il est clair que l’on ne peut établir aucune loi de portée générale. Par contre, les législateurs devraient s’appuyer sur une analyse économique approfondie et, à l’instar des principes de la politique de la concurrence, permettent que les décisions soient prises au cas par cas, tout en s’assurant que les effets sur le bien-être de la société ont été prises en compte.© L’Observateur de l’OCDE, Nº216, Mars 1999


Données économiques

Courriel gratuit

Recevez les dernières nouvelles de l’OCDE :

Flux Twitter

Abonnez-vous dès maintenant

Pour recevoir notre édition papier par courrier


Edition en ligne
Editions précédentes

Ne manquez pas

  • G20: « Le temps est venu d’accroître les dépenses publiques » (Le Monde)
  • En France, les inégalités salariales se réduisent chaque année. Les salaires des femmes cadres de moins de 30 ans sont « seulement » inférieurs de 5 % à celui des hommes, selon l’Association pour l’emploi des cadres (APEC) dans une étude publiée en mars 2015.Les réseaux féminins ont-ils encore un rôle à jouer dans le monde du travail ? (Le Monde)
  • Pourquoi les fils d’immigrés ne réussissent-ils pas à l’école aussi bien que leurs sœurs? Un article du journal Le Monde.
  • L'intégration rapide des réfugiés est la clé de la croissance économique en Europe, selon le FMI et l'OCDE, présents à Davos, le forum économique mondial qui se déroule du 20 au 23 janvier. Lire l'article du Monde ici.

  • Expliquez-nous... l'OCDE par FranceInfo
  • "Nous avançons à une vitesse d'escargot" sur le climat, estime Ban Ki-moon. Le secrétaire général des Nations Unies confie au journal Le Monde son optimisme sur la conclusion d’un accord international permettant de contenir le réchauffement en cours, en dépit des obstacles.
  • La France est "l'un des pays où l'anxiété en classe est la plus fortement ressentie" explique Eric Charbonnier, analyste à l'OCDE.
  • Après le vote des mesures sociales demandées par l'Union européenne et le FMI, prévu pour le 22 juillet au soir, le gouvernement grec "va reprendre immédiatement les négociations avec les institutions, UE, BCE et FMI, qui doivent durer jusqu'au 20 août au plus tard".
  • Peut-on réduire l'immigration légale? Le député français de l’Yonne Guillaume Larrivé, membre de l'opposition, a proposé que les parlementaires fixent des plafonds d’immigration annuels. Thomas Liebig, spécialiste des migrations internationales à l’OCDE, analyse cette proposition pour le journal La Croix.
  • "Les 40% les plus pauvres, les classes moyennes, manquent de moyens pour investir dans le capital humain", explique à L'Express l'économiste Michael Förster, spécialiste des inégalités à l'OCDE.
  • La lutte contre le travail au noir franchit un nouveau seuil. Selon le bilan 2014 publié par Les Echos, le montant total des redressements imposés par les Urssaf pour « travail dissimulé » s’est élevé à 401 millions d’euros, contre 320 millions l’année précédente.
  • Le Secrétaire général de l’ONU Ban Ki-moon rallie le soutien de l’OCDE: « 2015 est une année des plus cruciales pour l’humanité ».

Articles les plus lus

Blog OECD Insights

NOTE: Les articles signés expriment l’opinion de leurs auteurs
et pas nécessairement celle de l’OCDE ou de ses pays membres.

©Tous droits réservés. OCDE 2016