Alimentation, technologie, réglementation et confiance des consommateurs

Si la plupart des aliments complets n’ont jamais fait l’objet d’une réglementation spécifique, l’arrivée sur le marché de produits génétiquement modifiés fait évoluer les choses. Comment pourrait-on réglementer ces produits ? Et de quels moyens pratiques dispose-t-on pour garantir l’innocuité des nouveaux aliments ?
Lentement, mais inexorablement, le flot d’avancées théoriques et d’outils de précision qui a submergé les sciences de la vie ces dernières années transforme les deux secteurs clés qui, par nature, sont axés sur le vivant : l’alimentation et la santé. Situées en aval de la recherche fondamentale, les industries de l’agriculture et de la santé ont vu leurs résultats dopés et leur compétitivité renforcée. Pour le consommateur, cela s’est souvent traduit par un meilleur rapport qualité-prix des produits et des services offerts. Ces deux secteurs sont en pleine effervescence et ne savent plus comment intégrer la marée de nouvelles connaissances et de données issues des progrès de la biotechnologie.Ces avancées ont cependant mis en évidence certaines différences fondamentales entre ces deux branches d’activité. Le secteur de la santé est fortement réglementé, car les produits répondent souvent à des besoins où la survie est en jeu, et où il faut évaluer les risques. Dès lors, pour des raisons éthiques, le praticien, l’industrie pharmaceutique et l’autorité réglementaire se doivent d’être toujours au fait des tout derniers acquis scientifiques et techniques, et ce serait faire preuve d’une négligence coupable que de ne pas agir ainsi.Le secteur alimentaire traite aussi de phénomènes biologiques : croissance des plantes et des animaux, transformation et distribution des produits qui en sont issus, protection des populations végétales et animales contre -parasites et maladies, prévention des contaminations – notamment microbiennes –, élaboration fine du goût et de la qualité des produits alimentaires adaptée au consommateur, étude de leurs effets nutritionnels et autres. Là encore, les connaissances et les techniques nouvelles existent, et des projets de cartographie du génome des principales espèces de plantes et d’animaux utilisées dans l’alimentation humaine sont en cours.Néanmoins, certaines différences tendent à se préciser. La nourriture est une chose familière, ce qui lui confère un caractère plutôt rassurant : l’être humain doit se nourrir tous les jours et sa vie est régie selon un système d’actes répétitifs. De ce fait, les dernières innovations ne correspondent pas forcément à nos besoins. De plus, la -majorité des aliments que nous consommons n’a jamais fait l’objet d’une législation particulière. L’innovation peut susciter une certaine suspicion et une réglementation risque de renforcer ce sentiment. Aussi, dans l’esprit des individus, la nouveauté soulève des problèmes plus délicats lorsqu’elle touche l’alimentation que lorsqu’elle relève des soins de santé.L’OCDE étudie ces questions depuis une vingtaine d’années. Elle examine les problèmes et les contradictions et encourage le partage des expériences et la diffusion des meilleures pratiques à l’échelle internationale. Ses travaux ont permis de faire évoluer la réglementation dans ce domaine.Les méthodes d’évaluation traditionnellement appliquées dans le domaine de la sécurité biologique sont toujours valables : telle est l’une des principales conclusions des réflexions menées au départ. On dispose aujourd’hui d’une expérience considérable dans des domaines tels que la production et les essais de médicaments et vaccins, la sécurité du travail, l’innocuité des aliments, la sélection végétale, les pesticides, ou la mise en quarantaine des produits agricoles. L’évaluation de la sécurité doit partir à la fois des connaissances acquises sur l’organisme modifié et d’informations précises sur les modifications introduites et l’effet recherché. Le critère de «familiarité» avec l’organisme en question est particulièrement important.Une nouvelle orientationQu’il s’agisse de ce qui se passe dans le fermenteur industriel, dans le champ de l’agriculteur ou au niveau des habitudes alimentaires des consommateurs, le fait qu’un produit soit consommé depuis longtemps en toute quiétude est un point de départ concret et rassurant. D’où le changement de cap à la fin des années 80, où les travaux n’ont plus été axés sur la nouvelle technologie de l’ADN recombiné et la modification génétique des organismes, mais sur les organismes eux-mêmes, les changements spécifiques et l’usage auquel ils sont destinés. La responsabilité de l’évaluation de la sécurité est donc revenue aux diverses instances s’intéressant aux -vaccins vivants, à la thérapie génique, à l’impact des plantes cultivées sur l’environnement et, bien entendu, à la sécurité alimentaire.Instaurer une réglementationDans le secteur alimentaire, l’évaluation de la sécurité – ou surveillance réglementaire – s’est longtemps focalisée sur des éléments tels que les résidus, les contaminateurs, les auxiliaires de fabrication, les matériaux d’emballage ou l’étiquetage. En sont exclus les principaux constituants de l’aliment proprement dit. Les différents produits végétaux, animaux et autres qui nous ont permis, à nous comme à nos ancêtres, de satisfaire nos besoins en glucides, lipides, protéines et vitamines, ont été généralement ignorés.Ce n’est que lorsque des technologies modernes ou nouvelles comme l’irradiation des aliments ou l’ajout d’enzymes clairement identifiées sont apparues, que l’opinion publique et les autorités réglementaires ont commencé à se préoc-cuper des constituants alimentaires -essentiels ainsi que des processus technologiques auxquels ils sont soumis. Se pose alors une question fondamentale : étant donné que nous n’avons pas réglementé la grande majorité des produits que nous consommons, frais ou transformés, et dont un grand nombre ne fait partie de notre alimentation que depuis relativement peu de temps, pour quelles raisons devrions-nous nous lancer dans la réglementation des dernières innovations portant sur des produits ou sur des méthodes de transformation, et quels sont les facteurs qui pourraient déclencher la mise en place d’une réglementation ?Le concept d’«équivalence en substance»Cette question revêt une importance considérable, surtout pour les échanges mondiaux et les dispositions qui émanent d’instruments internationaux comme l’Accord de l’Organisation mondiale du commerce sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (voir l’article de Wayne Jones et al., page 26). Face à ces préoccupations, un grand nombre de pays ont adopté le principe d’«équivalence en substance» pour évaluer l’innocuité des nouveaux aliments, notamment ceux issus de la biotechnologie. Au sein de l’Union européenne, ce principe a acquis force de loi, puisqu’il a été intégré au texte du Règlement relatif aux nouveaux aliments et à leurs ingrédients, adopté en 1997. Ce dispositif, obligatoire dans tous les États membres de l’UE, est important à plusieurs égards. Récemment, il s’est trouvé au cœur de certaines controverses sur les questions relatives aux applications de la biotechnologie dans la filière agroalimentaire.Sa mise en œuvre a en effet soulevé bien des critiques car elle concerne essentiellement les caractéristiques des produits et leur innocuité, sans nécessairement prendre en compte la technique par laquelle le produit a été obtenu, ni obliger le producteur ou le distributeur à fournir au consommateur des informations spécifiques sur les technologies utilisées. Face aux craintes du public suscitées par les aliments généti-quement modifiés et à la pression d’une demande pour une meilleure information, la Commission européenne a adopté en 1997 une -directive imposant un étiquetage spécifique des produits contenant ou produits à partir d’organismes généti-quement modifiés (OGM). Pour être diffusés sur le marché, ceux-ci devront faire l’objet d’une notification. En d’autres termes, les aliments ou ingrédients alimentaires visés qui contiennent ou sont produits à partir d’OGM tombent sous le coup du Règlement et ne nécessitent pas d’étiquetage spécifique s’ils sont équivalents en substance aux aliments traditionnels correspondants. Au sein de l’UE, cette décision a donné lieu à d’importantes controverses autour de l’application concrète de termes comme celui d’«équivalence en substance».L’importance du dialogueLa communauté scientifique et industrielle estime que la législation doit se limiter aux questions de sécurité et s’interroge sur les motifs qui justifient d’imposer ou non ces obligations à telle ou telle technologie particulière de la filière de production.D’un autre côté, quand l’opinion publique est inquiète, il y a priorité pour une politique publique. Cela apparaît de façon évidente dans les débats qui ont lieu actuellement dans certains pays européens. En dehors de la question controversée des OGM, la confiance des consommateurs dans l’innocuité des aliments avait déjà été ébranlée par l’épisode de l’épidémie de maladie de la «vache folle» (ESB) et la façon dont les autorités réglementaires avaient traité cette crise. Ce genre de situation délicate souligne l’importance du dialogue entre experts internationaux, pour cerner les différends possibles, en réduire l’étendue et atténuer les divergences. A cet égard, l’OCDE s’est révélée être un espace de débat privilégié.Poser les bonnes questionsIl n’est cependant pas toujours évident d’établir qu’il y a équivalence en substance. Lors d’un séminaire tenu à Aussois (France) en mars 1997, plusieurs pistes sont apparues à propos des problèmes pratiques que soulève l’évaluation de l’équivalence en substance des nouveaux aliments et procédés. Il a été dit, par exemple, que les comparaisons devraient être réalisées avec des lignées étroitement apparentées – dans l’idéal, l’organisme parental – cultivées dans des conditions identiques. Par ailleurs, on a insisté sur le fait que l’environnement peut avoir une influence sur les caractéristiques des plantes, c’est-à-dire leur phénotype – les mêmes semences qui poussent dans des conditions différentes donnent lieu à des plantes différentes, parfois même avec des propriétés nutritionnelles différentes. Il a été également souligné qu’il serait intéressant de comparer les données obtenues sur des sites multiples (voir l’article suivant).Le contexte politique détermine les questions à traiter en priorité : sur quoi la réglementation doit-elle porter, pourquoi et comment ? Il est primordial de se demander si les objectifs poursuivis par la réglementation sont de sauvegarder la santé publique, de répondre aux inquiétudes exprimées par l’opinion publique, ou de préserver la confiance qu’ont les consommateurs dans la sécurité des produits commercialisés. Bien que ces formulations soient très proches, chacune se différencie radicalement des autres : un constat dont l’évidence ne cède en rien à la difficulté qu’il crée pour l’élaboration de la réglementation des aliments génétiquement modifiés.Les questions de réglementations liées à la diffusion des produits végétaux et des aliments obtenus par des procédés liés à la biotechnologie moderne concentrent toutes les tensions. Enceinte où se confrontent points de vue et expériences sur les questions liées à la gestion des affaires publiques, à l’agriculture, à la protection de l’environnement, à la sécurité du travail et des consommateurs, l’OCDE offre un cadre structuré qui favorise la compréhension mutuelle et permet de dégager un consensus sur des bases concrètes. Plus que jamais, il nous faut élaborer des principes clairs. Le concept d’équivalence en substance est l’un des moyens qui nous permettra d’y parvenir.© L’Observateur de l’OCDE, Nº216, Mars 1999


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