L’Ukraine : un miracle en devenir ?

L'alimentation en croissance

L’Ukraine est un grand pays de 50 millions d’habitants limitrophe de plusieurs membres de l’OCDE. Au même titre que la Russie, elle a mis un certain temps, depuis la dissolution de l’Union soviétique, à entreprendre des réformes économiques décisives. La situation va en s’améliorant, cependant il reste des démarches à entreprendre pour que l’Ukraine puisse atteindre son fort potentiel économique.

Au moment de l’indépendance de l’Ukraine, déclarée par le Parlement, le Verkhovna Rada, en juillet 1991 et confirmée par référendum en décembre 1991 avec une majorité de 90 %, la plupart des observateurs étaient convaincus que l’Ukraine, l’une des civilisations les plus anciennes d’Europe, viendrait rapidement à bout des pesanteurs héritées de l’Union soviétique, reconstruirait son économie, adopterait les valeurs démocratiques occidentales et créerait les institutions nécessaires au développement d’une économie de marché ouverte.Reste que les observateurs manifestaient quelques craintes à l’égard de la période de transition en Ukraine qu’ils envisageaient peut-être chaotique. Contre toute attente, le processus de transition a été relativement paisible sur le plan politique, sans conflits, invasions ou insurrections caractéristiques de l’histoire mouvementée de l’Ukraine ou de certains de ses voisins. Épisodiquement, la démocratie a été bafouée, cependant elle fait partie intégrante du droit, et des progrès ont été réalisés afin d’en généraliser l’application. Trois élections parlementaires se sont tenues, la plus récente en mars 2002. La nouvelle constitution, adoptée en juin 1996, a pour ambition de développer une société civile démocratique.Tous ces points sont positifs, cependant il reste du chemin à parcourir pour imposer la démocratie dans toutes les sphères et éradiquer une corruption omniprésente (même au plus haut niveau). Ce parcours en serait facilité si l’économie était plus solide. C’est effectivement sur le plan économique que les choses ont été plus difficiles que prévu. Dans la mesure où l’Ukraine veut effacer les zones d’ombre de son histoire et assurer son avenir, elle doit aussi tenir compte de la dimension économique.La situation actuelle est en partie imputable à près d’un siècle de suffocation sous la férule soviétique, laissant des traces vivaces : cooptations, passe-droits, excès de bureaucratie, voire incompétence pure et simple sont autant d’éléments qui n’ont pas disparus. Mais tout ne s’explique pas par le passé et l’Ukraine porte aussi sa part de responsabilité et doit procéder à des changements.Depuis peu, il existe des signes encourageants. L’Ukraine a connu un retournement de conjoncture en 2000 et a enregistré en 2001 une croissance record de 9,1 % du PIB, après 10 années de baisse. L’inflation a été également ralentie et la monnaie nationale, la Hryvnia (HRV), stabilisée. Maintenant, il convient de maintenir le cap.Nombre de facteurs sont à l’origine de ce redressement récent. De toute évidence, la dévaluation de la Hryvnia, après la crise financière russe de 1998, a donné une impulsion majeure aux exportations de biens (métaux et produits chimiques), dans un contexte favorable de forte croissance du commerce mondial. Les petites entreprises, extirpées du secteur informel de l’économie, ont contribué à l’expansion du secteur privé, représentant désormais environ 65 % du PIB.En dépit de ce redressement remarquable, les perspectives à court et à moyen terme indiquent un certain ralentissement concomitant à celui de l’économie mondiale. La récente série de mesures de restriction aux importations émanant de la Russie, de l’UE et des États-Unis (notamment pour l’acier) ne vont pas faciliter le développement des exportations ukrainiennes, dont la part dans le PIB est d’environ60 %. La Russie est le plus gros partenaire commercial de l’Ukraine (22 % des exportations et 34 % des importations), et dans la mesure où le rouble est sensible aux fluctuations des prix du pétrole, la politique de taux de change de la Russie devrait avoir un impact direct sur l’économie ukrainienne.L’Ukraine pourrait s’attaquer à ces problèmes, si elle disposait d’une assise économique plus solide. Or, il lui faudra accomplir des restructurations importantes afin de parvenir à une croissance durable. Le revenu annuel par habitant, qui atteint à peine US$720, est très faible comparé à celui de la Russie (US$1 750), et à celui de la Pologne, membre de l’OCDE (US$4 240). Il s’agit d’une estimation de la Banque mondiale, à parité de pouvoir d’achat, et effectuée à partir du taux de change pour l’année 2001. Certainement, ce revenu annuel est amené à croître. À partir du moment où l’Ukraine prend les mesures économiques qui s’imposent et reste stable sur le plan politique, les 10 années à venir pourraient être celles de la renaissance économique.Une vision très optimiste de la situation tendrait à voir disparaître en un jour les traces de plus de 70 ans de planification économique centralisée ainsi que l’environnement institutionnel et culturel allant de pair. Or, l’économie ukrainienne était très intégrée à l’Union soviétique et son complexe militaro-industriel.Comprendre les complexités d’une économie libérale, et faire en sorte que les institutions fonctionnent de façon ouverte et efficace, même à l’heure actuelle pour certains pays de l’OCDE, constituent encore des défis majeurs à relever. Cependant, c’est d’autant plus difficile pour les pays en phase de transition, au sein desquels le dispositif institutionnel peut être inadéquat, notamment concernant la formulation des politiques et leur mise en oeuvre. Les institutions occidentales n’ont pas pu donner de recette infaillible dans ce domaine, ayant elles aussi fait l’expérience de la transition.Il n’est pas aisé de procéder à des changements, même pour obtenir une amélioration. En Ukraine, des poches de résistance continuent d’entraver le processus de transition, formées notamment de ceux qui ont bénéficié du régime précédent ou profité des désordres et des connivences. Les fonctionnaires et autres responsables, pourvus d’honnêtes intentions, sont instinctivement plus enclins à contrôler l’activité économique au lieu de créer des mécanismes encourageant le développement du secteur privé et les initiatives en ce domaine.Heureusement, la situation est en constante évolution. La stabilité macro-économique est pour le moment restaurée. Des réformes ont permis de rendre les opérations dans le secteur de l’électricité plus transparentes ; ainsi le troc et les arriérés interentreprises ont été fortement réduits, les arriérés de salaires et de retraites ont été pour la plupart éliminés, de même les avantages fiscaux accordés aux entreprises ont connu une diminution, et ainsi de suite. Ces progrès majeurs visent à transformer les structures mais également les esprits, et ont d’ailleurs contribué à la récente accélération de la croissance économique. Le nouveau Code foncier, entré en vigueur le 1er janvier 2002, a joué aussi un rôle de catalyseur, mettant en place un régime de propriété privée. Et à compter du 1er janvier 2005, les terres agricoles pourront être cédées et faire l’objet de sûretés.Inévitablement, il convient d’entreprendre d’autres réformes profondes dans le domaine économique. À ce titre, il faut procéder à des restructurations dans les industries manufacturières pour attirer les nouvelles technologies, simplifier les capacités existantes, réduire les coûts et améliorer la qualité et la compétitivité. De même, il faut absolument poursuivre les privatisations des grandes entreprises, notamment dans le secteur de l’énergie, continuer à réformer le secteur agricole, et renforcer le secteur des services financiers, encore faible et peu développé.Toutefois, des réformes institutionnelles et réglementaires se révèlent également nécessaires, notamment dans le but de venir à bout de la corruption et des tracasseries administratives, et pour établir des règles du jeu équitables et transparentes. En outre, il convient d’adopter des textes de loi sur les faillites, la direction des entreprises et les marchés de valeurs mobilières.L’Ukraine a grand besoin d’investissement direct étranger (IDE) afin de renforcer son capital, améliorer les compétences et relever le niveau global de ses performances économiques, à l’instar des autres pays en situation de transition connaissant une certaine réussite. Cette remarque vaut pour la majorité des secteurs économiques, allant de l’agriculture aux activités bancaires. Les flux d’IDE influencent directement la balance des paiements et constituent une source majeure de devises, particulièrement utiles pour assurer le service de la dette extérieure.Malheureusement, l’Ukraine n’a guère réussi à attirer d’IDE. De son indépendance à la fin de l’année 2001, le stock d’IDE n’a atteint que US$4,4 milliards, soit US$88 par habitant, représentant moins de 10 % de l’IDE par habitant reçu par les pays voisins, comme la Hongrie ou la Pologne (voir graphique). Les besoins en capitaux d’investissement sont particulièrement prégnants dans la mesure où les sorties nettes de capitaux sont estimées à US$20 milliards depuis l’indépendance, même si pour partie, ces capitaux commencent à revenir lentement dans le pays.L’influence de la Russie est considérable dans le contexte de l’IDE. Les entreprises russes et ukrainiennes utilisent des sociétés extraterritoriales à Chypre, dans les Îles Vierges Britanniques, en Suisse et dans d’autres pays afin de rapatrier et investir leurs capitaux en Ukraine. Désormais, les sociétés russes contrôlent les secteurs ukrainiens de l’aluminium et des raffineries de pétrole, et leur présence s’intensifie dans les secteurs du traitement des denrées alimentaires, de la métallurgie, des biens d’équipement professionnels, des activités bancaires et des transports. Kiev et ses environs ont bénéficié d’un peu plus de 40 % de l’IDE cumulé, et Donetsk, Dnipropetrovsk, Odessa, Poltava et Zaporizhya ont reçu un autre tiers. La Crimée n’a attiré que 4 % du total de l’IDE depuis son indépendance.En l’absence de réformes, les perspectives de l’Ukraine en matière d’IDE ne s’amélioreront pas. Certains obstacles majeurs auxquels se heurtent les investisseurs ont été mis en perspective par l’OCDE dans sa récente publication intitulée Ukraine: Progress in Investment Reform 2002.La médiocrité et l‘avenir incertain de l’administration sont contraires à toute incitation. Les investisseurs étrangers, habitués à travailler par ailleurs avec des services peu performants, se plaignent souvent du fait que personne ne semble à même de prendre les décisions, de résoudre les différends ou d’accorder les autorisations. Les investisseurs vont de ministère en ministère poursuivant une quête bureaucratique sans fin, tout en étant confrontés à un régime fiscal coûteux, et à des normes et pratiques comptables de mauvaise qualité.La gouvernance n’est pas au point non plus. Le manque de transparence des opérations de privatisation, sans parler des démembrements d’actifs et des délits d’initiés, sont autant d’éléments peu attractifs pour les investisseurs. La corruption est un vrai problème ; selon « l’indice de corruption 2001 » mis au point par Transparency International, l’Ukraine se situe au 83ème rang, et huit pays seulement sont encore plus mal notés.Le respect de l’état de droit est également problématique. Certes, la réforme du système judiciaire vise à accroître l’efficacité et la transparence, et notamment l’application des jugements (particulièrement nécessaire pour faire respecter les obligations contractuelles).Il n’en demeure pas moins que la complexité des lois et réglementations fiscales, conjuguée aux caprices de l’administration, sont en tête de liste des mesures peu attractives des investissements. Les modifications inattendues de la législation fiscale existante entament également la crédibilité des pouvoirs publics. En décembre 2001 par exemple, le Parlement a adopté une nouvelle loi supprimant les avantages fiscaux accordés aux entreprises bénéficiant d’investissements étrangers dans l’objectif d’établir une égalité de traitement entre les entreprises nationales et étrangères.Autre domaine qui doit être réformé : le système bancaire. En dépit du grand nombre de banques (plus de 150 sont enregistrées en Ukraine) les 10 plus importantes se taillent la part du lion avec plus de 70 % de l’ensemble des activités bancaires, soit un total de HRV58 milliards à la mi-2002. La capitalisation totale du système bancaire, qui est de HRV8,7 milliards, est très faible, à l’instar des dépôts des ménages. À noter cependant que ces derniers ont progressé de plus de 10 % et atteint HRV15,2 milliards à la mi-2002. En dépit d’importantes améliorations réglementaires et législatives, de l’adoption et l’application de normes plus strictes en matière de surveillance, le système bancaire n’a pas encore gagné la confiance du public.Le programme de privatisation 2000-2002 illustre parfaitement les problèmes de l’Ukraine. Ce programme a pour objectif de céder la majeure partie des 200 grandes entreprises détenant plus de 80 % des actifs dans l’industrie et les services publics, en attirant des investisseurs stratégiques à long terme et plus particulièrement des investisseurs étrangers. Naturellement, le gouvernement considère les privatisations non seulement comme un moyen d’obtenir des capitaux, mais également comme étant susceptibles d’accroître les compétences de gestion et le savoir-faire. En 2001, les recettes issues des privatisations ont représenté 11,3 % du total des revenus consolidés du gouvernement et l’IDE est à l’origine de 60 % à 70 % du total des recettes de privatisation.L’un des problèmes majeurs consiste à gérer les groupes d’intérêt puissants, parfois corrompus, nés des opérations de privatisations contrôlant les secteurs de la métallurgie, des produits chimiques, du gaz, etc. Les exemptions fiscales et l’application discrétionnaire des normes réglementaires ne peuvent perdurer, notamment si les pouvoirs publics veulent améliorer la situation budgétaire du pays. Le produit de la privatisation récente de grandes entreprises a été décevant, n’atteignant que HRV3 milliards (environ US$566 millions) en 2001, soit la moitié de la somme attendue. Les prévisions pour 2002 d’un total de HRV5,5 milliards sont éloignées de la réalité, car les privatisations des neuf oblenergos (sociétés régionales de distribution d’électricité) restantes et des sociétés de production d’électricité sont encore à l’examen, et la privatisation de la société nationale du téléphone, Ukrtelecom, a été différée en raison des mauvaises conditions du marché.À ce titre, le gouvernement ukrainien reconnaît que les conditions ne sont pas favorables à l’investissement. Son « Programme pour le développement de l’activité d’investissement en Ukraine 2002-2010 » introduit un ensemble complexe de mesures visant à encourager les investissements. Dans cette perspective, il convient de pratiquer une déréglementation, de libéraliser les activités commerciales, de créer un environnement juridique stable et prévisible, d’améliorer le système bancaire et de mettre en place des procédures de faillite adaptées.Le programme traduit les recommandations de l’OCDE en matière de politique d’investissement en Ukraine. Très clairement l’Ukraine doit notamment développer son secteur privé, et organiser au cas par cas les privatisations, selon un calendrier stable et dans des conditions prévisibles. Les avantages et les coûts des incitations à l’investissement doivent être évalués au mieux. De la même manière, il convient de supprimer les privilèges fiscaux qui créent des distorsions. L’Ukraine requiert un arbitrage international des différends et la création de cours d’appel pour les litiges économiques. Elle doit aussi aligner ses pratiques comptables et de vérification sur les normes internationales, notamment pour les sociétés cotées. D’autres initiatives, telles que la création d’un guichet unique pour faciliter l’octroi d’agréments ou d’autres autorisations aux investisseurs étrangers mériteraient d’être envisagées.Certes à l’appui de ces éléments, il semble exagéré de considérer l’Ukraine comme constituant un « miracle en devenir ». Néanmoins, elle prend les traits d’un vaste marché encore inexploité. Son réservoir de main-d’oeuvre dispose d’un niveau de formation élevé, tout en étant faiblement rémunéré. Plus de 1 300 instituts scientifiques et techniques sont spécialisés dans l’intelligence artificielle, la métallurgie, l’aérospatiale, pour ne citer que quelques domaines. Le pays comporte des ressources minérales importantes, et possède notamment 27 % du sol le plus fertile et le plus arable de la terre (chornozem). En outre, sa situation géographique au centre de l’Europe centrale, près de la mer Noire et de la Russie, est un carrefour pour la région et aussi une voie de passage vers l’Asie.L’Ukraine ne manquera pas de mettre ces avantages en perspective lors des négociations en cours pour rejoindre l’OMC, et à l’occasion de sa future demande d’adhésion à l’UE. L’Ukraine ne se présente pas sous les traits d’un miracle économique à l’heure actuelle. Cependant, si elle tire parti d’une croissance favorable et entreprend des réformes décisives, elle pourrait en devenir un.* M. Ögütçü est le Directeur du Groupe de liaison avec les non-membres et du Forum mondial sur l’investissement international (e-mail : mehmet.ogutcu@oecd.org), M. Kinach est conseiller du Premier ministre d’Ukraine (e-mail : jn@kinach.kiev.ua). Précédemment, M. Kinach a occupé le poste de Représentant résident de l’Ukraine à la BERD de 1995 à 1999. Les opinions exprimées dans ce document sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles du secrétariat de l’OCDE ou de ses pays membres, ni celles du gouvernement de l’Ukraine.


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