Relancer la réforme japonaise

Direction des échanges
Les réformes économiques du Japon pourraient perdre de leur efficacité si elles s’enlisent dans les méandres institutionnels du pays. Seule une action déterminée des pouvoirs publics pourrait relancer la croissance.
Les faiblesses de l’économie du Japon sont désormais bien connues. Le PIB a baissé de près de 2,8 % en termes réels en 1998 et l’on prévoit un résultat aussi médiocre pour 1999. Le taux de chômage devrait rester désespérément bien au-delà des normes japonaises et, bien que le yen tende à se raffermir, les péripéties des établissements financiers semblent interminables. L’impact des problèmes du Japon sur les marchés asiatiques et leur effet boule de neige sur d’autres économies du monde sont impressionnants, ce qui souligne d’autant plus l’urgence de s’attaquer aux problèmes structurels profondément ancrés. Les dirigeants politiques et l’opinion publique ont pris conscience de cet impératif, et quelques progrès vers la réforme ont été accomplis. Le gouvernement japonais a chargé l’OCDE de conduire une étude approfondie des réformes réglementaires, la version finale du rapport étant prévue pour cet automne.Les défis auxquels est confronté le Japon sont considérables. Bon nombre de ses problèmes structurels ont un caractère institutionnel. Le cas du Japon n’est pas unique pour autant. D’autres pays de l’OCDE ont déjà été amenés à abolir des pratiques anciennes qui bloquaient leur croissance et la plupart d’entre eux y sont parvenus. Mais le cadre institutionnel du Japon étant particulièrement rigide, seule une action volontariste des pouvoirs publics pourrait le modifier.Il serait tout à fait erroné de penser que le gouvernement japonais sous-estime le problème. En effet, il a déjà consacré d’importants moyens à la formulation et à la mise en œuvre du Plan d’action pour la déréglementation lancé en 1995. Les premières initiatives, du reste assez courageuses, auraient été inimaginables quelques années auparavant. Le gouvernement s’est, par exemple, abstenu de renflouer deux grandes institutions financières en faillite. De plus, le programme de déréglementation a entraîné une baisse substantielle du prix de l’essence ainsi que, pour la première fois depuis 35 ans, l’arrivée sur le marché intérieur du transport aérien d’une nouvelle compagnie, la Skymark. Parallèlement, le Conseil de stratégie économique, un organisme gouvernemental indépendant, vient de prendre des mesures assez audacieuses pour réformer la fonction publique, et même abolir les inamovibles fonds publics.Ces changements ont certes renforcé la crédibilité du gouvernement. Seulement, les récents conflits autour de la restructuration – tout à fait indispensable – du secteur financier en crise ont fait resurgir des doutes quant à la capacité du gouvernement à mener les réformes les plus ardues.Jusqu’ici, ce sont principalement les pressions des partenaires commerciaux qui ont suscité les initiatives des pouvoirs publics japonais. Ces pays ont tendance à penser que le contexte réglementaire interne du Japon a une incidence directe sur leurs intérêts commerciaux. Mais l’efficacité de ces pressions a ses limites. Le Japon doit agir de lui-même pour définir ses propres intérêts et décider de la manière dont ils peuvent être réalisés au mieux. Les obstacles au changement doivent être clairement déterminés et combattus plus vigoureusement. Il faut donc réexaminer l’efficacité de l’approche de la réforme et donner un nouvel élan à l’ensemble du programme. Sinon, l’objectif d’une reprise durable ne pourra être clairement identifié.Un Plan beaucoup trop détailléL’objectif primordial consiste à examiner le Plan d’action pour la réglementation. Celui-ci avait pris un bon départ lors de son lancement en 1995. Il a notamment joué un rôle clé en favorisant certains changements utiles. Il a permis, par exemple, l’entrée d’une nouvelle compagnie aérienne sur le marché. Cependant, même un spécialiste de la réglementation peut éprouver des difficultés face à l’envergure et l’importance des détails de ce Plan. Sous sa forme actuelle, on compte près de 2 800 réformes plus ou moins importantes. Si chacune d’elles a sa raison d’être, il reste néanmoins extrêmement difficile de se faire une idée de l’effet global de toutes ces mesures sur l’économie. Pour ne citer qu’un exemple mineur, dans le secteur de l’énergie, la production d’électricité a été ouverte aux appels d’offre. En dépit d’un taux de participation élevé, il n’est pas sûr qu’il en résultera une baisse des prix, et si tel est d’ailleurs le but recher-ché. Ce manque de clarté est à l’image du Plan d’action dans son ensemble. Finalement, la question reste posée de savoir si les réformes donneront ou non naissance à un Japon plus concurrentiel, davantage orienté sur le marché.D’aucuns pourraient penser qu’il manque une réelle volonté politique pour faire évoluer ce plan et lui donner toute sa cohérence. Quels pourraient être son contenu, son sens et son objectif ? Quel impact global aura-t-il sur la concurrence ou sur le marché du travail ? D’une certaine façon, ce Plan – qui a été reconduit pour trois ans – fait penser à une usine d’automobiles où les spécialistes de chaque composant d’une voiture travailleraient côte à côte sans se soucier de savoir si celle-ci pourra un jour démarrer.La réforme japonaise se trouverait renforcée si des objectifs globaux tels que la concurrence et la transparence, étaient formulés de façon plus claire et plus vigoureuse. De nombreuses mesures de déréglementation, comme la levée des restrictions de change, ont été introduites dans le secteur des services financiers. L’opacité des procédures d’agrément des nouveaux produits financiers et d’élaboration des règles régissant le secteur reste toutefois un problème majeur qui n’a toujours pas été résolu de manière satisfaisante. Il y a lieu de s’en inquiéter, car les pouvoirs discrétionnaires des ministères et la nécessité d’obtenir un agrément préalable constituent un obstacle majeur à l’innovation. Aussi, les marchés financiers ne sont toujours pas convaincus de la volonté des ministères à s’engager réellement dans un programme de développement de la concurrence. Après tout, c’est toujours bien de parler de culture entrepre-neuriale, mais encore faut-il introduire de la concurrence pour que l’entreprise puisse s’épanouir.Accélérer la prise de décisionL’abolition des clauses d’« ajustement de la demande et de l’offre », dispositions essentiellement discrétionnaires qui visent à limiter l’entrée de nouveaux opérateurs sur différents marchés, tels que les transports ou les télécommunications, a suscité une large approbation. Mais là encore, certains problèmes devront être résolus avant que la concurrence ne puisse jouer sur les marchés. Certaines de ces difficultés ne sont pas inhérentes au Japon, mais cela ne rend pas leur solution plus évidente pour autant. Pour donner un exemple, NTT, principale compagnie japonaise de télécommunications, contrôle encore le réseau intérieur et des coûts d’entrée extrêmement élevés découragent tout nouveau opérateur potentiel. A moins que les administrations responsables de la réforme ne démontrent un engagement clair et total en faveur de la concurrence, l’impact des réformes même les plus positives sera limité, décourageant ainsi les entrants, voire l’investissement à long terme.Le caractère lent et graduel de la prise de décision pose un problème particulier au Japon. Il reflète la nature de l’appareil institutionnel. Bien entendu, tout gouvernement qui entreprend une réforme doit éviter les mécontentements sociaux et satisfaire des intérêts très divers. Mais au Japon, les agences de tutelle et les ministères peuvent cependant user plus facilement de manœuvres dilatoires dont les intérêts sont tout à fait contraires à l’esprit d’une réforme axée sur la concurrence. Le secteur financier nous offre là encore une bonne illustration de ce phénomène. Récemment, M. Akiyoshi Horiuchi, Professeur d’économie à l’Université de Tokyo, s’est exprimé au sujet de la lenteur inhabituelle du traitement des créances douteuses. Pour lui, il s’agit d’une tentative des fonctionnaires du secteur financier pour empêcher les établissements les plus fragiles de faire faillite. Le processus de décision en matière de déréglementation est très laborieux. Généralement, de nouvelles règles sont proposées au Comité de la déréglementation. Après un long débat, les autorités concèdent de légères révisions, prenant bien soin de ne s’engager dans aucune action fondamentale ou de long terme. Du reste, elles savent qu’elles détiennent en dernier ressort le pouvoir de bloquer les réformes si elles le jugent nécessaire. On peut citer de nombreux cas qui illustrent les effets de ces procédures excessivement longues. Ainsi, il aura fallu plus de dix ans depuis la requête initiale des États-Unis pour que le Japon abroge cette année sa loi sur les points de vente à grande surface – une loi qui freinait l’expansion des hypermarchés. Autre exemple, celui de l’abolition du cartel sur les transports maritimes intérieurs. L’accord de transition, finalement voté en 1998 après de longues discussions au Conseil de la réforme administrative, permet au cartel de fonctionner encore pendant quinze ans.Cette lenteur traduit en fait la réticence de puissants groupes d’intérêt résolus à s’opposer à un changement fondamental. Ce sont les « triangles de fer », une expression qui regroupe les membres du Parlement sans portefeuille, les politiciens locaux, les entreprises et les services administratifs. Il ne s’agit pas là d’une caractéristique exclusivement japonaise. En fait, l’expression « triangle de fer » est empruntée au vocabulaire américain des sciences politiques. Mais au Japon, les triangles de fer sont extrêmement puissants. Dans la plupart des cas, ils sont dirigés par des administrations publiques. Les institutions qui les forment offrent en général des perspectives de carrières prestigieuses et stables à des personnes hautement qualifiées et très motivées.Les triangles de fer couvrent aussi bien le secteur public que le secteur privé et sont omniprésents même à l’échelon local. Dans de nombreux cas, leur pouvoir est renforcé par le cadre juridique ou le droit fondamental qui permet aux ministères d’exercer une influence sur les secteurs industriels et commerciaux relevant de leur compétence. De surcroît, les administrations peuvent invoquer le bien public pour contrôler des activités réglementées et s’appuyer à cet effet sur des dispositions juridiques spécifiques. Étant donné que le Japon ne dispose pas d’une autorité chargée de la concurrence ou d’autres tribunaux administratifs/judiciaires aptes à résoudre les divergences de vues éventuelles avec les agences de tutelle, ces pouvoirs discrétionnaires font que les services ministériels au Japon sont particulièrement influents.Le pouvoir de l’administration est tel que l’entreprise a tout intérêt à entretenir des liens privilégiés avec elle. L’un des stratagèmes préférés des sociétés consiste à nommer au conseil d’administration des fonctionnaires retraités depuis peu. La sphère gouvernementale étant au sommet de la hiérarchie du pouvoir, cette pratique a donc été surnommée l’amakudari, ce qui signifie « descente des cieux ». Le tableau ci-contre montre que les secteurs réglementés comptent un nombre plus élevé d’amakudari dans leur conseil d’administration que les secteurs non réglementés, comme l’automobile par exemple. Ce type de nominations au sein des ministères renforce les triangles de fer, tout en favorisant certains intérêts commerciaux, et ce au détriment de la réforme de la réglementation.Aller de l’avantLes passerelles professionnelles entre le secteur public et le secteur privé existent aussi dans d’autres pays, mais l’importance de l’amakudari au Japon est assez inhabituelle. Cela vient du fait que les Japonais sont particulièrement attachés à l’emploi à vie, un facteur qui contraint les ministères à trouver chaque année des postes pour les fonctionnaires partant à la retraite. Récemment, des scandales ont remis en cause cette habitude, mais tant que l’on sera incité à recruter d’anciens fonctionnaires, il y a peu de chances que l’amakudari disparaisse.Pour résoudre les problèmes économiques du Japon, les pouvoirs publics se doivent de prendre constamment en compte le cadre institutionnel sous-jacent avant de s’engager dans la réforme. Dans aucun pays il n’est aisé de modifier les pratiques anciennes qui régissent les relations entre l’État et le secteur privé. Mais tant qu’elles ne sont pas amenées à évoluer, toute politique de réforme est condamnée à l’avance.Bien heureusement, les problèmes du Japon ne sont pas insurmontables. Le gouvernement pourrait s’inspirer des changements qui se produisent à l’échelon local : une approche qui s’est révélée être très utile pour l’administration fédérale des États-Unis. Celle-ci s’est inspirée des réformes appliquées avec succès dans l’État de Californie pour définir sa politique de déréglementation des transports aériens.S’il importe de faire appel aux initiatives internes, la recherche de solutions à l’échelle internationale peut également se révéler fructueuse. Dans plusieurs pays européens, le processus d’élaboration de la politique économique était également frappé d’inertie peu après la seconde guerre mondiale. Les projets de construction de la Communauté européenne et, récemment, du marché unique et de l’Union monétaire, ont contribué à tirer les nations de leurs bourbiers intérieurs, en libérant les échanges et les flux de capitaux et en stimulant la croissance. Les défis auxquels sont confrontés les décideurs publics japonais sont sans doute à maints égards très différents de ceux qu’ont dû relever leurs homologues européens. Mais du fait même que les problèmes du Japon affectent les marchés au-delà de ses frontières, la recherche de solutions durables constitue en tant que telle une démarche positive. Ce serait du reste tout bénéfice pour le Japon et pour l’économie mondiale.


Données économiques

Courriel gratuit

Recevez les dernières nouvelles de l’OCDE :

Flux Twitter

Abonnez-vous dès maintenant

Pour recevoir notre édition papier par courrier


Edition en ligne
Editions précédentes

Ne manquez pas

  • G20: « Le temps est venu d’accroître les dépenses publiques » (Le Monde)
  • En France, les inégalités salariales se réduisent chaque année. Les salaires des femmes cadres de moins de 30 ans sont « seulement » inférieurs de 5 % à celui des hommes, selon l’Association pour l’emploi des cadres (APEC) dans une étude publiée en mars 2015.Les réseaux féminins ont-ils encore un rôle à jouer dans le monde du travail ? (Le Monde)
  • Pourquoi les fils d’immigrés ne réussissent-ils pas à l’école aussi bien que leurs sœurs? Un article du journal Le Monde.
  • L'intégration rapide des réfugiés est la clé de la croissance économique en Europe, selon le FMI et l'OCDE, présents à Davos, le forum économique mondial qui se déroule du 20 au 23 janvier. Lire l'article du Monde ici.

  • Expliquez-nous... l'OCDE par FranceInfo
  • "Nous avançons à une vitesse d'escargot" sur le climat, estime Ban Ki-moon. Le secrétaire général des Nations Unies confie au journal Le Monde son optimisme sur la conclusion d’un accord international permettant de contenir le réchauffement en cours, en dépit des obstacles.
  • La France est "l'un des pays où l'anxiété en classe est la plus fortement ressentie" explique Eric Charbonnier, analyste à l'OCDE.
  • Après le vote des mesures sociales demandées par l'Union européenne et le FMI, prévu pour le 22 juillet au soir, le gouvernement grec "va reprendre immédiatement les négociations avec les institutions, UE, BCE et FMI, qui doivent durer jusqu'au 20 août au plus tard".
  • Peut-on réduire l'immigration légale? Le député français de l’Yonne Guillaume Larrivé, membre de l'opposition, a proposé que les parlementaires fixent des plafonds d’immigration annuels. Thomas Liebig, spécialiste des migrations internationales à l’OCDE, analyse cette proposition pour le journal La Croix.
  • "Les 40% les plus pauvres, les classes moyennes, manquent de moyens pour investir dans le capital humain", explique à L'Express l'économiste Michael Förster, spécialiste des inégalités à l'OCDE.
  • La lutte contre le travail au noir franchit un nouveau seuil. Selon le bilan 2014 publié par Les Echos, le montant total des redressements imposés par les Urssaf pour « travail dissimulé » s’est élevé à 401 millions d’euros, contre 320 millions l’année précédente.
  • Le Secrétaire général de l’ONU Ban Ki-moon rallie le soutien de l’OCDE: « 2015 est une année des plus cruciales pour l’humanité ».

Articles les plus lus

Blog OECD Insights

NOTE: Les articles signés expriment l’opinion de leurs auteurs
et pas nécessairement celle de l’OCDE ou de ses pays membres.

©Tous droits réservés. OCDE 2016