Impôts sur le revenu : ce que payent réellement les contribuables

Centre de politique et d'administration fiscales
Pour comparer différents systèmes fiscaux, on s’intéresse généralement aux taux maximums de l’impôt sur le revenu perçu par l’administration centrale. Mettre l’accent sur ces taux les plus apparents risque d’induire en erreur. Dans la première partie d’une série de deux articles, Flip de Kam et Chiara Bronchi nous expliquent pourquoi.
Dans tous les pays de l’OCDE, l’administration centrale prélève un impôt sur le revenu des personnes physiques, ou « impôt sur le revenu ». La structure des taux de ces impôts fait apparaître une grande diversité. Nous mettrons l’accent ici sur les taux marginaux maximums, c’est-à-dire le pourcentage le plus élevé des impôts appliqué à chaque dollar, yen, deutsche Mark ou franc additionnel perçu. La plupart des études se limitent à la comparaison des taux maximums d’impôt sur le revenu appliqués par l’administration centrale. Or, 22 des 29 pays de l’OCDE prélèvent également d’autres impôts sur les revenus. De ce fait, les études sur les systèmes fiscaux de plusieurs pays qui ne tiennent pas compte du taux combiné de l’ensemble des impôts applicables aux revenus des personnes physiques ne permettent pas d’avoir un aperçu exact des impôts qui sont appliqués aux revenus les plus élevés.La structure fondamentale des systèmes d’impôt sur les revenus perçus par l’administration centrale est pratiquement la même d’un pays de l’OCDE à l’autre. Un certain montant des revenus peut être exonéré d’impôt : c’est l’« exoné-ration personnelle » ou l’« abattement personnel ». Dans certains pays, la première tranche de revenu n’est pas exonérée mais simplement imposée au taux zéro, ce qui a le même effet qu’une exonération personnelle. Il existe un autre système qui consiste à imposer la totalité du revenu tout en accordant une réduction de la charge fiscale sous forme d’un « crédit d’impôt de base ».Même si, dans l’ensemble, la structure des impôts sur le revenu est identique au sein de l’OCDE, la charge fiscale qui pèse sur les contribuables se trouvant dans une situation à peu près similaire peut être sensiblement différente. Cela vient du fait que les allégements fiscaux accordés aux contribuables varient selon les pays. Le salaire brut d’un ouvrier moyen, par exemple, ne sera exonéré que de 3 % en Grèce, de 7 % en Corée, de 14 % aux Pays-Bas et de 20 % en France, tandis que le Royaume-Uni et les États-Unis accordent un allégement fiscal de l’ordre de 24 %. En Suède, l’ouvrier moyen ne paiera aucun impôt sur le revenu à l’administration centrale, car l’abattement fiscal est supérieur d’un dixième à son salaire.A l’exception de l’Allemagne, qui applique différentes formules fiscales, les revenus qui excèdent le seuil d’exonération ou qui ne sont pas imposés au taux zéro sont répartis dans des tranches d’imposition. Leur nombre varie dans des proportions significatives selon les pays : la Suède a une seule tranche d’imposition, l’Islande et l’Irlande en ont deux, tandis que le Luxembourg, le Mexique, l’Espagne et la Suisse en ont au moins huit. A l’intérieur d’une même tranche, tous les revenus sont imposés au même taux et ce taux augmente d’une tranche à l’autre. On obtient ainsi un impôt progressif : plus le revenu imposable total est élevé, plus la part de ce revenu qui échoit au fisc, augmente. Dans le cadre d’un système progressif d’impôt sur le revenu, la valeur pour les contribuables de l’exonération personnelle ou de l’imposition au taux zéro augmente à mesure qu’ils passent dans des tranches d’imposition plus élevées. En revanche, le système basé sur la valeur des crédits d’impôt ne tient pas compte du niveau de revenu du contribuable (voir encadré). En 1998, neuf pays utilisaient un tel régime fiscal : l’Autriche, le Canada, la Hongrie, l’Islande, l’Italie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, la Pologne et le Portugal.Le degré de progressivité d’un barème de taux donné dépend du montant de la réduction fiscale de base mais aussi de la largeur (ou de la longueur) des tranches d’imposition et des taux marginaux appliqués aux revenus de chaque tranche. La taille des tranches d’imposition varie d’un pays à l’autre. On observe une grande variété des taux marginaux, qui reflète les différences d’approches des pays sur ce qui constitue une répartition équitable de la charge fiscale. Les taux marginaux maximums de l’impôt sur le revenu prélevés par l’administration centrale vont de 25 % en Suède et 33 % en Nouvelle-Zélande à 60 % aux Pays-Bas. En Irlande et en Nouvelle-Zélande, les contribuables dont le niveau de revenu correspond à celui de l’ouvrier moyen sont déjà soumis à des taux marginaux maximums respectivement de 48 et 33 %. En Allemagne, en Autriche, en Belgique, au Canada, en Finlande, en France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les salariés doivent gagner environ le double du revenu moyen avant de commencer à payer l’impôt au taux maximum. En revanche, les salariés suisses et américains ne seront pas soumis au taux maximum tant que leurs revenus n’auront pas atteint 10 fois celui d’un ouvrier moyen. Pour les salariés turcs, les revenus doivent dépasser 29 fois le montant du salaire moyen. Le tableau ci-contre résume la structure des taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques prélevé par les administrations centrales dans tous les pays de l’OCDE.Avant de tirer des conclusions définitives sur cette panoplie de barèmes d’impôt sur le revenu, il y a lieu de formuler trois remarques. La première, c’est que l’impôt qui sera effectivement payé par le contribuable fait aussi l’objet de diverses déductions comme celles accordées au titre des intérêts des prêts hypothécaires et des contributions des salariés à des plans de retraite professionnels ou encore différentes exonérations sur des gains en capital ou des intérêts perçus, par exemple. Les taux d’imposition effectifs dans les pays où les taux en vigueur sont faibles mais où les abattements à la base – déductions et exemptions – sont limités, pourraient bien être plus élevés que ceux appliqués par des pays qui utilisent à la fois des taux en vigueur élevés et des systèmes d’exemptions et de déductions plus généreux. La deuxième remarque a été formulée dès le début, à savoir que dans la plupart des pays de l’OCDE, il existe également d’autres impôts sur le revenu que ceux qui sont dus à l’administration centrale. Enfin, les systèmes fiscaux sont souvent caractérisés par des particularités mineures qui compliquent sensiblement les choses sans avoir pour autant d’incidence majeure sur la vue d’ensemble que nous présentons ici.Pour plusieurs raisons, les contribuables de la majorité des pays de l’OCDE sont souvent soumis à des taux marginaux d’imposition plus élevés que ne le laissent prévoir les taux de référence généralement cités ou taux « standards » de l’impôt sur le revenu qui sont indiqués dans le tableau. Il arrive que les administrations centrales appliquent des augmentations temporaires de l’impôt sur le revenu, comme la surtaxe d’austérité en Belgique ou l’impôt de solidarité en Allemagne, avec pour effet de majorer le montant total de l’impôt sur le revenu à verser.Par ailleurs, les contribuables peuvent être amenés à verser des impôts sur le revenu au profit des collectivités locales ou régionales, des provinces ou des États, en plus de ceux versés à l’administration centrale. C’est le cas en Belgique, au Canada, en Corée, en Espagne, aux États-Unis, en Islande, au Japon, dans les pays nordiques et en Suisse. Dans un petit nombre de pays de l’OCDE, les impôts sur le revenu au profit des collectivités locales et régionales sont très importants. En Suède, le taux maximum moyen de ce type d’impôts est de 31,7 %, ce qui est largement supérieur au taux de 25 prélevé par l’administration centrale. Dans certains pays, les impôts sur le revenu versés au niveau des États, des régions ou des collectivités locales peuvent être déductibles lors du calcul du revenu imposable par l’administration centrale. Cette déductibilité a été prise en compte dans la présentation des taux d’imposition « globaux » du graphique (page 16).Un autre élément à prendre en considération, notamment en Europe, est l’impôt que certains gouvernements nationaux perçoivent au titre des cultes. C’est le cas de l’Allemagne, de l’Autriche, des pays nordiques et de la Suisse (dans le graphique, il n’a été pris en compte que pour le Danemark et la Suisse). On peut se demander si l’impôt cultuel est réellement un impôt tel qu’il a été défini par les organisations internationales, à savoir un paiement obligatoire, sans contrepartie aux administrations publiques. L’expression « sans contrepartie » signifie que les prestations fournies par l’administration aux contribuables ne sont pas nécessairement proportionnelles à leurs paiements. Il arrive parfois qu’il soit difficile de définir le régime des cotisations de sécurité sociale : s’agit-il réellement d’impôts ou bien de versements effectués en échange d’une forme de protection sociale ? D’une certaine façon, la réponse dépend de l’importance du lien qui existe entre ces paiements et la valeur des prestations offertes. Les programmes de sécurité sociale prennent essentiellement deux formes. Les recettes peuvent être affectées au financement de programmes qui couvrent principalement l’ensemble de la population. Dans ce cas, la base d’imposition peut être identique – ou très proche – de celle de l’impôt sur le revenu. Néanmoins, contrairement à la structure des taux de l’impôt sur le revenu, celle-ci peut être plafonnée et les revenus supérieurs à ce plafond cessent d’être soumis à des cotisations.Certains pays d’Europe continentale appliquent des programmes d’assurance sociale qui ne concernent qu’une partie des salariés. La base d’imposition utilisée pour le financement de ces programmes est constituée par les salaires, généralement plafonnés – le plafond étant lui-même lié au montant maximum des salaires qui sont assurés contre les risques de chômage et d’invalidité. Dans certains cas, ces paiements peuvent être effectués sur des comptes individuels, comme les plans de retraite. Le fait qu’il existe un lien relativement étroit entre les cotisations et les prestations les rend encore moins comparables à des impôts.Bien entendu, quand on considère les taux marginaux maximums, les cotisations de sécurité sociale ne seront significatives que lorsqu’elles ne sont pas plafonnées. Les cotisations – dans les pays où elles s’appliquent – sont généralement déductibles de l’impôt sur le revenu, sauf en Hongrie, en Norvège et au Royaume-Uni, par exemple. Dans le calcul des taux marginaux globaux, l’OCDE prend en compte la déductibilité des cotisations de sécurité sociale.Du fait que l’impôt sur le revenu et les cotisations sociales sont très semblables quant à la base d’imposition qu’ils utilisent et quant à leurs impacts économiques, ces deux prélèvements ont été pris en compte dans les calculs effectués pour établir le graphique ci-dessous. Celui-ci compare le taux maximum « standard » de l’impôt sur le revenu perçu par l’administration centrale avec les taux maximums « globaux ». Ces derniers incluent les effets d’augmentations temporaires de l’impôt sur le revenu perçu par l’administration centrale, les impôts sur le revenu perçus par les administrations et collectivités locales, les régions et les États, ainsi que les impôts cultuels et les cotisations de sécurité sociale. Il n’est pas tenu compte ici des cotisations de sécurité sociale versées directement par les employeurs, même si elles peuvent être supportées par les salariés au cas où les négociations salariales ne leur sont pas favorables. Parfois, les salariés réussissent à obtenir des augmentations de salaire supplémentaires et à répercuter une partie de leurs impôts sur le revenu et de leurs cotisations sociales sur les employeurs. Cela étant, le présent article ne prend en compte que les taux en vigueur des impôts versés par les salariés en vertu de la loi.Quelle pourrait donc être la conclusion de notre analyse des taux d’imposition globaux ? L’un des enseignements à tirer est que les écarts à la marge entre les titulaires de revenus les plus élevés domiciliés dans les différents pays membres de l’OCDE sont plus étroits que l’on a tendance à l’imaginer et certainement moins importants que ce que les taux les plus visibles laissent apparaître. En fait, dans la plupart des pays, le taux marginal maximum augmente sensiblement si l’on considère le taux global d’imposition des revenus : il atteint 61 % en France et en Turquie, 62 % au Danemark et en Suède, 65 % au Japon et 66 % en Belgique. Pour les contribuables américains, les taux d’imposition globaux les plus élevés se situent dans un intervalle compris entre 40 et 48 % selon l’État de résidence. De ce fait, l’écart avec leurs homologues résidant en Suède, généralement considérée comme l’État providence par excellence, n’est que de neuf points. Mais, avant que les pays européens ne puissent se prévaloir de cette constatation, les salariés américains pourront toujours faire remarquer que les contribuables suédois et ceux de la plupart des autres pays européens de l’OCDE atteignent les tranches d’imposition maximale à des niveaux de revenus beaucoup plus faibles qu’aux États-Unis.© L’Observateur de l’OCDE, Nº216, Mars 1999


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