Négocier la pollution

L’un des moyens de maîtriser la pollution consiste à encourager les pollueurs à acheter ou vendre un nombre limité de droits d’émission. Les mécanismes du marché fonctionnent, mais nécessitent certaines améliorations.
OCDE Observateur
Une baisse de 50% des émissions en 10 ans: cet objectif apparemment illusoire a pourtant été atteint dans les années 1990, suite au programme sur le dioxyde de soufre (SO2) – programme sur les « pluies acides » – de l’Agence pour la protection de l’environnement des États-Unis (EPA), grâce à la création d’un marché de permis d’émissions atmosphériques négociables. Ce programme, entré en vigueur en 1995 conformément aux amendements apportés à la loi sur la pureté de l’air (Clean Air Act) cinq ans avant, a assoupli les réglementations antérieures rendant obligatoire la désulfuration des gaz de combustion dans les centrales électriques. Les entreprises ont en effet été autorisées à déterminer leur propre stratégie de mise en conformité, y compris en achetant des permis d’émission négociables auprès d’autres entreprises.
En résumé, un plafond a été imposé au total des émissions de dioxyde de soufre, la somme des permis accordés aux entreprises qui en rejettent étant égale à ce plafond. Les entreprises ont alors pu procéder à des échanges: celles dont les émissions dépassaient les quantités allouées acquéraient des permis auprès des entreprises qui rejetaient des quantités plus faibles. Le nombre total de permis demeurait inchangé, tandis que la répartition de ces permis entre les entreprises évoluait en fonction du marché.Le Programme fut efficace du point de vue environnemental, et les instances réglementaires et le public (en particulier les ONG de défense de l’environnement) avaient l’assurance que le total des émissions ne dépasserait pas une limite donnée. Le système était également intéressant en termes d’efficience économique car les exploitants confrontés à des mesures antipollution coûteuses achetaient des permis à ceux qui pouvaient réduire leurs émissions à moindres frais. Il a favorisé l’innovation administrative et technologique, car les entreprises, polluantes ou non, ont cherché les meilleurs moyens de répondre aux conditions réglementaires. Parallèlement, la mise en place de dispositifs de surveillance régulière par les entreprises elles-mêmes a réduit les frais d’administration et d’application pour les pouvoirs publics.Les résultats sont éloquents. Les quantités de SO2 provenant des installations visées sont passées de 10 millions de tonnes en 1990 à moins de 5 millions de tonnes à la fin de la décennie. En outre, cette réduction a été bien moins coûteuse que prévu: les prix des permis, qui d’après les estimations initiales devaient aller de US$181 à US$981 durant la première phase du programme, ont en fait oscillé autour de US$150 et rarement dépassé la tranche inférieure des chiffres attendus.Le programme sur les pluies acides n’est pas un cas isolé. L’instauration de permis négociables a aussi contribué à faire reculer l’essence plombée, les substances nocives pour l’ozone et d’autres polluants tels que les oxydes d’azote. Plusieurs pays suivent désormais l’exemple des États-Unis; des programmes applicables à divers polluants sont notamment lancés ou mis en oeuvre au Canada, au Danemark, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et ailleurs.Fait peut-être plus important, le Protocole de Kyoto a entériné l’échange de permis à l’échelle internationale comme moyen de remédier au changement climatique. Or, paradoxalement, les États-Unis ont refusé de le ratifier, alors qu’il consacre ouvertement un instrument qu’ils ont été les premiers à employer. En pratique, le relais a été assuré par des pays tels que le Danemark et le Royaume-Uni, qui ont élaboré des programmes de permis négociables pour le dioxyde de carbone en prévision du dispositif applicable à l’échelle de l’UE.Cependant, les systèmes de permis n’ont pas tous été aussi concluants, et beaucoup d’entre eux se sont soldés par un nombre limité d’échanges et des gains d’efficience dérisoires. Les premiers régimes américains d’échange de permis relatifs à la pollution de l’eau sont significatifs à cet égard. L’explication tient notamment, dans certains cas, au cercle très restreint de participants, la taille du marché étant déterminée par le cours d’eau ou le lac affecté. Qui plus est, les entreprises en jeu avaient souvent à leur disposition des moyens technologiques comparables pour réduire leurs effluents, ce qui réduisait d’autant l’internet des permis négociables. En outre, les premiers programmes assortissaient souvent les échanges de contraintes réglementaires.Quels enseignements pouvons-nous tirer? Premièrement, pour répondre aux attentes, les marchés de permis doivent avoir un champ d’application suffisant, afin que la concurrence puisse s’exercer tout en apportant des gains d’efficience. Deuxièmement, il faut que les règles d’échange soient simples et intelligibles pour encourager les participants à tirer le meilleur parti possible du marché. Troisièmement, alors que des marchés indifférenciés paraissent fonctionner de façon satisfaisante pour les émissions de dioxyde de carbone dont les effets ne dépendent pas du lieu où elles sont produites, les marchés de permis concernant des polluants qui ont des effets très divers doivent être définis en fonction des « points névralgiques » locaux. Les permis négociables peuvent être efficaces, mais ils ne sont pas suffisamment exploités par les autorités compétentes des pays membres de l’OCDE. Sans doute s’emploiera-t-on à les améliorer dans les années à venir.R.J.C., Observateur 233RéférencesVoir : www.epa.gov/airmarkets/tradingOCDE (2002), Implementing Domestic Tradable Permits: Recent Developments and Future Challenges, Paris, OCDE.


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