Grèce : il faut restructurer les entreprises publiques

Département des affaires économiques
Candidate à l’entrée dans la zone euro en 2001, la Grèce doit redoubler d’efforts pour assainir son environnement économique. Une condition essentielle : accélérer les réformes structurelles, notamment celles des entreprises publiques.
La situation économique de la Grèce s’est sensiblement améliorée depuis le début de la décennie : une réduction rapide de l’inflation et du déficit budgétaire s’accompagnant plus récemment d’une accélération de la croissance – plus de 3 % en termes réels en 1997. Forte de ces progrès, la Grèce s’est fixé pour objectif d’entrer dans la zone euro en 2001. Néanmoins, les défis pour la politique économique restent considérables. La Grèce est en retard sur la plupart des pays de l’OCDE dans la mise en œuvre des réformes structurelles. La restructuration des entreprises publiques en est un parfait exemple. Si les initiatives du gouvernement sont encourageantes, il reste beaucoup à faire pour que la Grèce ait des résultats satisfaisants une fois qu’elle aura intégré l’Union monétaire européenne.L’expérience d’autres pays de l’OCDE l’atteste : la restructuration des monopoles publics et l’introduction de la concurrence permettent d’offrir des biens de meilleure qualité et, le plus souvent, à moindre prix. Nos calculs montrent qu’une réforme ambitieuse des entreprises publiques peut générer une augmentation du PIB supérieure à 10 %, et ainsi soutenir l’emploi. Elle facilite la maîtrise des déficits budgétaires et la réduction de la dette publique. C’est un atout considérable pour un pays comme la Grèce où les entreprises publiques ponctionnent chaque année le budget national à hauteur de 3,5 % du PIB et où la dette publique excède les 100 % du PIB.En 1996, le gouvernement grec a engagé un programme de restructuration des entreprises publiques. S’il met l’accent sur l’amélioration de leur gestion, l’ouverture à la concurrence reste insuffisante.Des résultats médiocresPlusieurs facteurs sont à l’origine des piètres performances des entreprises publiques grecques. Jusqu’au début des années 90, elles ont dû créer des emplois dans les périodes préélectorales. Leurs résultats financiers ont donc souffert d’une politique de modération des prix et de gonflement des coûts. Aujourd’hui, ces entreprises se retrouvent avec des effectifs pléthoriques et une productivité bien inférieure à celle des autres pays de l’OCDE. Les salaires réels ont fortement augmenté, plus vite que la productivité, et que ceux du secteur privé. Tant et si bien qu’en 1997, la rémunération moyenne des salariés des entreprises publiques était supérieure de 30 % à celle du secteur privé manufacturier.Les critères de fixation des prix, eux aussi, étaient souvent éloignés de ceux de la gestion d’entreprise reflétant ainsi des coûts élevés, des retards en technologie et des obligations sociales. En revanche, pour certains services publics, ils ont souvent été gelés afin d’en garantir l’accès à l’ensemble de la population, ou de contenir l’inflation. Et si les prix de certains services, en particulier le téléphone et l’électricité, restent supérieurs à ceux de l’OCDE, c’est que la concurrence est limitée ou que les technologies sont moins performantes.Des retards dans la modernisation des équipements pèsent en effet sur les résultats des entreprises publiques. Depuis le début des années 90, des investissements substantiels ont été lancés, en large partie financés par des fonds de l’Union européenne. Sur la période 1994–99, les grandes entreprises publiques auront reçu 6 milliards d’ECU, soit près de 6 % du PIB. Malgré cela, d’importants retards technologiques vis-à-vis des autres pays de l’Union européenne subsistent. Ainsi, le pourcentage de lignes numériques de la compagnie nationale de télécommunication reste l’un des plus faibles de l’OCDE. De même, les capacités de production de la compagnie nationale d’électricité sont à peine suffisantes pour faire face en toute sécurité à la demande de pointe.Les entreprises publiques assument de larges obligations de service public sans contrepartie financière. Leur coût est difficile à mesurer de façon précise du fait que la plupart des entreprises n’ont pas de comptabilité distincte pour les différentes composantes de leurs activités. D’une façon générale, l’absence de pratiques comptables transparentes rend difficile tout progrès dans l’assainissement des entreprises publiques.Un premier pas : priorité à la gestionL’objectif premier de la réforme gouvernementale a été d’améliorer leur gestion. Pour cela, de nouvelles équipes ont été recrutées sur la base d’objectifs spécifiques et chaque entreprise a dû établir un plan d’exploitation. L’une des priorités consistait à réduire les coûts de main-d’œuvre, par le jeu des départs naturels. Mais pour que cette initiative soit un succès, il faut que les nouvelles équipes disposent d’un degré d’indépendance suffisant, notamment en ce qui concerne la politique d’emploi, de rémunération et de passation des contrats.L’un des atouts de la Grèce dans la mise en œuvre de cette réforme est qu’elle peut tirer parti de l’expérience des pays qui l’ont précédée dans ce domaine. Aussi, un cadre réglementaire bien conçu est indispensable. En outre, il doit faciliter l’entrée de nouveaux participants sur le marché, l’amélioration de la qualité des biens et services, et la baisse des prix. A cet égard, l’expérience de libéralisation partielle dans les transports aériens et la téléphonie mobile en 1992 est encourageante. Après la concession de deux licences de téléphonie mobile à des opérateurs privés, on a pu observer une diversification des prestations offertes. Sur les vols intérieurs, la libéralisation a donné lieu à une forte concurrence par les prix, orchestrée par plusieurs transporteurs privés grecs.Renforcer la concurrence Pour ces deux secteurs clés, mais aussi d’une façon générale, le gouvernement devrait renforcer la concurrence. Dans un contexte d’ouverture des marchés européens, ou parce que la technologie évolue, celle-ci est inévitablement amenée à s’intensifier. Les entreprises doivent donc être restructurées rapidement. Pour la compagnie aérienne publique, Olympic Airways, l’enjeu est de survivre. En ce sens, le plan de restructuration approuvé en 1998 n’était pas assez ambitieux. Pour preuve, les pertes on été six fois plus importantes que prévu en 1998. La compagnie devrait s’aligner sur les pratiques des autres compagnies aériennes. Les coûts de main-d’œuvre, qui ont enregistré une hausse de plus de 50 % en 1996–97, devraient être ajustés de façon plus drastique, sachant que la productivité est près de deux fois inférieure à celle des principaux concurrents. Par ailleurs, la compagnie devrait renoncer aux vols longs courriers, majoritairement déficitaires, pour se recentrer davantage sur ses métiers de base. Une alliance stratégique avec une autre compagnie aérienne lui permettrait en outre de renforcer ses avantages sur les vols moyens courriers, en particulier vers le Moyen-Orient.Le cas de l’entreprise nationale de télécommunications, OTE, est quelque peu atypique : malgré des coûts élevés, c’est l’entreprise la plus rentable du pays. En fait, les bénéfices importants d’OTE résultent essentiellement du prix élevé des communications – en particulier longue distance et mobiles – dans un marché en plein essor où l’introduction de la concurrence dans la téléphonie de base n’est pas prévue avant 2001. Pourtant, dans d’autres pays de l’OCDE dont le réseau n’est guère plus développé que celui de la Grèce, notamment l’Allemagne et l’Espagne, la concession d’autres licences a donné lieu à de rapides baisses de prix.L’électricité : un monopole publicUn des secteurs les plus critiques en Grèce est celui de l’électricité. La concurrence y est quasi inexistante. Ce secteur reste dominé par un monopole public intégré : il s’agit de DEH, l’entreprise nationale d’électricité. Celle-ci possède les réseaux à basse et haute tension, et contrôle 98 % de la production électrique et des capacités de génération. Son pouvoir de marché est d’autant plus fort que la Grèce est isolée géographique--ment par rapport à l’Europe. De plus, DEH bénéficie de conditions avantageuses en termes d’accès aux sources d’énergie primaire et de recours aux fonds publics. L’existence d’intérêts financiers entre -les entreprises publiques des secteurs énergétiques – électricité, gaz naturel, pétrole – va totalement à l’encontre d’une concurrence efficiente entre ces secteurs.Conformément aux directives de Bruxelles, le gouvernement envisage de dissocier les comptes de DEH – sans pour autant scinder les activités – et d’ouvrir le marché de la production au secteur privé. L’aspect positif, c’est que les comptes de l’entreprise seront plus transparents. Néanmoins, DEH conservera des avantages par rapport aux concurrents potentiels, ce qui découragera l’entrée de nouveaux participants. Favoriser les investissements privés permettrait de mieux répondre à la croissance rapide de la demande tout en évitant de puiser sur les fonds publics.Des solutions moins coûteusesLe maintien de prix modérés, pour les secteurs qui mettent en œuvre des politiques publiques, sociales, environne-men-tales ou autres, peut très bien viser un objectif social louable qui consiste par exemple à faciliter l’accès des populations les plus défavorisées à ces services. Mais cet objectif pourrait être atteint de façon plus ciblée et moins coûteuse. Pour les trains ou les transports urbains, on pourrait envisager d’ajuster les prix aux coûts d’exploitation et de mettre en place simultanément un transfert direct aux ménages les plus défavorisés, sous forme d’allocations par exemple. L’autre solution serait de confier par adjudication au plus offrant l’opération de certaines lignes.Une chose est sûre : la stratégie des autorités grecques pour faciliter l’entrée de nouveaux participants sur ces différents marchés se doit d’être plus audacieuse. Les initiatives de restructuration adoptées par le gouvernement grec devraient être renforcées et accélérées en tenant compte de la disparité des différents secteurs quant à la nature de la concurrence qui peut être instaurée. Cela exige la mise en place d’autorités de régulation indépendantes, garantes de pratiques loyales. Par ailleurs, si à moyen terme la réforme des entreprises publiques doit améliorer le potentiel de croissance de l’économie, à court terme, elle pourrait se traduire par des suppressions d’emplois compte tenu de l’importance des sureffectifs. Pour minimiser les coûts sociaux, il est indispensable de mettre en place des mécanismes de protection sociale pour ceux qui perdront leur emploi tout en poursuivant la réforme du marché du travail, en s’efforçant notamment d’améliorer les perspectives d’emploi. Ce sont là des conditions indispensables pour renforcer le potentiel d’une croissance équilibrée une fois entrée dans la zone euro.Études économiques ; Grèce,1998.


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