Adapter les stratégies de développement

En pénétrant dans les locaux de la Banque mondiale à Washington D.C., vous découvrirez, dans le hall, cette inscription en lettres capitales: Notre rêve: un monde sans pauvreté. Depuis 1999, la Banque mondiale a fait du recul de la pauvreté le but ultime du développement. En septembre 2000, au Sommet du millénaire, organisé par les Nations unies, ont été adoptés les Objectifs de dévelopment pour le millénaire (ODM), lesquels définissent un ensemble d’avancées à obtenir pour 2015 sur le plan social, en tête desquelles une réduction de moitié de la proportion de personnes vivant dans une extrême pauvreté. Parallèlement, la Banque mondiale présente son Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) comme l’outil privilégié auquel doivent recourir les pays en développement pour réduire la pauvreté. Mais tout cela a-t-il un sens?

Pour les pays donneurs, peut-être. Les ODM et le CSLP sont désormais indissociables en tant que finalités du développement et, en fait, uniques moyens d’y parvenir; tous les pays pauvres sont tenus d’élaborer des cadres stratégiques s’ils veulent bénéficier de fonds assortis de conditions libérales de la part de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI). Ces documents serviront, en outre, de cadres pour orchestrer l’ensemble des apports d’aide publique au développement (APD), y compris l’aide bilatérale. Dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001, le monde, redécouvrant le lien entre pauvreté et terrorisme, s’est fermement résolu à combattre la pauvreté. L’UE et les États-Unis ont ainsi décidé d’accroître leur APD. Puis, en 2002, plusieurs conférences internationales consacrées à la question de la réduction de la pauvreté, dont celle de Monterrey en mars et le Sommet mondial sur le développement durable à Johannesburg, ont contribué à entretenir la dynamique et la mobilisation.

Mais les donneurs ont-ils adopté la bonne façon de procéder ? Est-il possible, à coups d’objectifs et de procédures, sans remise en cause du sujet, de mettre en échec le fléau endémique de la pauvreté, alors que les efforts déployés depuis 50 ans ont été vains? En dépit du regain d’intérêt et de détermination, la campagne mondiale en faveur de la réduction de la pauvreté risque de rester lettre morte si nous ne manifestons pas un certain sens de la mesure et de la continuité.

Le point sur lequel pèche la stratégie mondiale de développement, c’est qu’elle change trop radicalement d’orientation, après quelques années de mise en oeuvre, pour sacrifier aux nouvelles conceptions. La considérablement d’un pays pauvre à l’autre, ce qui soulève un problème majeur. Un cadre uniforme, quel que soit son objectif, y compris de résorber la pauvreté, ne saurait s’appliquer à l’ensemble des pays en développement qui ont des aspirations et des besoins différents. La campagne actuelle nous a fait perdre de vue cette considération fondamentale. D’après les experts de la Banque mondiale, la réalisation des ODM nécessiterait que soient dégagés chaque année US$40 à 60 milliards supplémentaires – c’est-à-dire un doublement de l’APD à l’échelle mondiale. Leurs calculs se fondent sur deux cas de figure différents: d’un côté, le recours à l’investissement productif comme moteur de la croissance et, de l’autre, la somme des coûts engendrés par des mesures favorables aux pauvres dans le domaine de la santé, de l’éducation, etc. Cela étant, nous n’avons toujours pas réussi à déterminer la place qu’il convient de faire à chacun des modes d’intervention dans chaque pays. Cette lacune pourrait exercer un effet dissuasif lorsqu’il s’agira de passer aux actes.

On pourrait ainsi classer les pays en développement :

Les pays performants à revenu intermédiaire – pays commençant à pouvoir se passer de l’APD et devenant des acteurs à part entière sur les marchés mondiaux, et des partenaires actifs dans la coopération mondiale (la Malaisie ou le Chili, par exemple);

Les pays aux premiers stades du processus d’industrialisation – pays toujours très pauvres, stimulant la croissance par la construction d’infrastructures et la création de liens commerciaux et d’investissement, tout en s’attaquant aux problèmes sociaux (le Viêt-nam, par exemple);

Les pays aux ressources abondantes – pays instaurant des mécanismes leur permettant d’utiliser efficacement leurs recettes, d’éviter la surévaluation et d’atténuer les effets des fluctuations des cours (le Kazakhstan, par exemple);

Les petits pays isolés – pays mettant en oeuvre régulièrement des mesures modestes mais efficaces de soutien à l’agriculture, à l’artisanat, au tourisme, à l’exploitation minière, aux transports, etc. (le Laos, par exemple);

Les pays engagés dans la lutte contre la pauvreté – pays se dotant de capacités stratégiques et administratives destinées à mettre en oeuvre des mesures favorables aux populations pauvres et à l’intégration sociale (la Bolivie ou l’Ouganda, par exemple);

Les pays précaires et instables – pays s’efforçant, avec le concours de la communauté internationale, d’accéder à la stabilité politique et de garantir les besoins essentiels en vue d’un développement futur (l’Afghanistan, par exemple).

Cette liste n’est certes pas exhaustive, mais elle a au moins l’avantage de mettre en évidence la nécessité de nuancer les politiques de développement. Celles-ci doivent être le fruit d’un examen minutieux, en étroite collaboration avec les autorités nationales, de la situation de chaque pays. Si le mauvais médicament est prescrit à un patient, au mieux il est inefficace, au pire il est extrêmement nocif. Les stratégies élaborées par les organismes internationaux s’adressent essentiellement aux pays engagés dans la lutte contre la pauvreté, et ne peuvent donc être regardées comme un remède applicable à tous les autres. L’Afrique subsaharienne souffre indéniablement d’une pauvreté à grande échelle, mais même là, c’est à chaque pays, et non aux donneurs, qu’il revient de décider si oui ou non la réduction de la pauvreté doit être son unique objectif.

L’Asie de l’Est doit son développement économique à la construction progressive d’un réseau de production régional cimenté par des courants d’échanges et d’investissements. L’un après l’autre, des pays à des stades de développement différents sont venus étoffer ce réseau, ce qui a contribué à renforcer leurs capacités en les soumettant à la dure loi du marché. Le développement ne signifiait pas réduire la pauvreté mais participait d’un processus social visant à rattraper les pays les plus avancés. La forte régression de la pauvreté qui s’en est suivie est le résultat, et non la cause, d’une transformation réussie grâce à l’intégration internationale.

En mai 2002, le Viêt-nam a été le premier pays de l’Est asiatique à présenter un CSLP complet. On a rapidement pu ressentir sur cette économie avide de croissance les contraintes liées à une politique de lutte contre la pauvreté imposée par l’extérieur. Au niveau national existaient déjà un plan quinquennal et une stratégie décennale ayant pour objectifs, d’une part, de doubler le PIB d’ici 2010 et, d’autre part, de faire du pays une nation industrielle moderne d’ici 2020. La totalité des ressources budgétaires avait en conséquence été mise au service de ces objectifs. Lorsque certains donneurs zélés ont tenté d’imposer d’allouer les ressources en fonction de leurs stratégies de lutte contre la pauvreté, les responsables vietnamiens leur ont opposé une fin de non-recevoir. Les divergences ont pu être gommées, et le document définitif, rebaptisé « stratégie intégrée pour la réduction de la pauvreté et la croissance » est tenu pour modèle par la Banque mondiale. Pourtant, n’aurions nous pas dû plutôt encourager la stratégie choisie par le Viêt-nam au lieu d’essayer de la modifier entièrement?

Un pays peut tout à fait parvenir à s’intégrer effectivement dans l’économie mondiale en tant qu’acteur et non pas éternel assisté, ainsi qu’en témoigne la réussite du Chili. Pourquoi cette stratégie devrait-elle être refusée à l’Afrique subsaharienne ?

* Kenichi Ohno est conseiller en matière de politique d’aide auprès du gouvernement du Japon.

Références Devarajan, S., Miller, M.J., et Swanson, E.V. (2002), « Goals for Development: History, Prospects and Costs », Document de synthèse de la Banque mondiale n° 2 819 (avril). Voir: www.worldbank.org/

Ohno, K. (2002), « Development with Alternative Strategic Options: A Japanese View on the Poverty Reduction Drive and Beyond », GRIPS Development Forum Policy Note n° 1 (mai). Voir: www1.oecd.org/forum2002/speeches/index.htm

Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (2002), Les pays les moins avancés – Rapport 2002. Aperçu général: un véritable tournant? (juin). Voir: www.unctad.org

© L’Observateur de l’OCDE, Nº233, Août 2002




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