Retour à l’essentiel

Le Sommet de Johannesburg est une occasion en or pour faire avancer certains problèmes épineux soulevés par le développement durable. Mais à force de s’étoffer, son ordre du jour est devenu difficile à appréhender. Pour avancer, il faudra revenir à l’essentiel.
Quelles sont les perspectives réalistes du développement durable en cette première décennie du nouveau millénaire? En bref, elles seraient nettement meilleures si ceux qui se rangent sous sa bannière, notamment dans les pays développés, ne se fixaient plus des objectifs exagérément ambitieux. Pourquoi? Le Sommet de la Terre de Rio, en 1992, était une conférence sur l’environnement et le développement, qui portait sur la satisfaction des besoins, dans ces deux domaines, des générations à la fois présentes et futures. Il est à souligner que le programme d'action qui y a été défini, baptisé Agenda 21, comprenait deux volets: le volet social et économique, d’une part, et le volet conservation et gestion des ressources nécessaires au développement, d’autre part.La lecture des 27 principes de la Déclaration de Rio révèle un projet d’une ambition stupéfiante, mais qui reste néanmoins malléable. Il adhère aux dimensions de l’environnement et du développement qui ont guidé la Commission Brundtland. Et la plupart des principes de la Déclaration de Rio peuvent encore aujourd’hui être interprétés et mis en oeuvre par les gouvernements, quelle que soit leur couleur politique.Je n’ai rien contre la Déclaration de Rio en tant que recueil de lignes directrices. Mais j’ai effectivement des doutes quant à ce qui est venu s’y greffer par la suite, et notamment en ce qui concerne ce qu’il est désormais convenu d’appeler les « trois piliers » du développement durable. Visiblement, pour certains, la division initiale entre la sphère socio-économique et la sphère biophysique n’allait pas assez loin, et le domaine socio-économique a à son tour été scindé en deux « piliers » distincts, l’un social et l’autre économique. J’ai fait des efforts considérables pour retrouver à quel moment cette définition du développement durable était apparue, mais en vain. De toute évidence, ce n’est pas au moment du Sommet de Rio, mais elle est désormais fermement ancrée dans la littérature de l’Union européenne et de l’OCDE.En substance, il s’agit de tabler sur un triangle vertueux de politiques économiques, sociales et environnementales complémentaires qui, conjuguées, conduisent à « une société plus prospère et plus juste, garante d’un environnement plus propre, plus sûr, plus sain », non seulement à brève échéance, mais aussi à long terme.Assurément, cette formulation ne manque pas d’élégance. Mais elle ne donne aucun cadre aux arbitrages inévitables à opérer entre, par exemple, l’amélioration du niveau de vie matériel et le maintien des écosystèmes dans leur état naturel.Dès lors, deux dangers se présentent. Premièrement, en cherchant « l’équilibre » entre les trois piliers, on risque d’aboutir à une situation où tout est négociable, laissant ainsi peu de place, voire pas du tout, aux impératifs environnementaux. Deuxièmement, ces trois piliers englobant tout, on voit difficilement ce qui pourrait en être exclu. En bref, en cherchant à l’étendre à tous les domaines, on risque de vider le développement durable de son contenu.On pourra objecter que ce n’est pas si grave ; que le développement durable embrasse de nombreuses disciplines, et que quiconque sait de quoi il parle est à même de cerner les vrais problèmes. Toutefois, à Rio, une importance considérable a été attribuée à la nécessité de mettre au point des indicateurs fiables susceptibles d’aider à la prise de décision dans un nombre limité de domaines cruciaux. Ces indicateurs sont vitaux, mais nous avons peu progressé dans leur développement. Et en étendant la définition du développement durable à « trois piliers », on risque de ne jamais aboutir. Dans sa Stratégie en faveur du développement durable (2001), la Commission européenne faisait référence à la nécessité de se concentrer sur « un petit nombre de problèmes présentant une menace grave ou irréversible pour le bien-être futur de la société européenne ». Elle a défini une série d’indicateurs structurels qui vont de la formation tout au long de la vie aux structures d’accueil et d’encadrement des enfants, en passant par l’intensité énergétique et la biodiversité. Au total, pas moins de53 indicateurs sont envisagés, dont certains ont clairement un parfum de pays développé.L’approche de l’OCDE a eu des problèmes de démarrage comparables. À partir de 2004, ses indicateurs de développement durable seront inclus dans les études économiques consacrées aux pays membres, parallèlement aux indicateurs économiques classiques tels que l’inflation, le PIB, la croissance, les taux d’intérêt, etc. La liste préliminaire comprend un petit groupe d’indicateurs environnementaux classiques relatifs à la qualité de l’eau, à la pollution atmosphérique et aux émissions de CO 2 . Mais il n’y a qu’un seul indicateur social: la viabilité des politiques relatives aux régimes de retraite.Le fait que cet indicateur soit seul dans sa catégorie pose problème, mais une question plus importante encore apparaît: si de tels indicateurs sont jugés pertinents, existe-t-il une matière qui ne ferait pas partie du développement durable? Certes, le développement durable concerne les problèmes mondiaux. Mais peut-on vraiment inclure les revenus des retraités dans cette définition? Et si oui, ont-ils la même importance, par exemple, que l’instruction élémentaire (qui ne figure par dans la liste de l’OCDE), ou même que la culture?Le choix d’un indicateur comme les revenus des retraités n’a pas de sens dans une région comme l’Afrique sub-saharienne, où l’espérance de vie moyenne est inférieure à 50 ans. Si l’on objecte à cette critique que la durabilité est une notion relative, spécifique à chaque pays, on revient à la case départ : des arbitrages et des débats sans fin sur la distribution de la richesse. Ces questions seront résolues, soyons-en certains, alors commençons donc par accepter d’exclure un grand nombre de thèmes pour faire de la durabilité un concept utile et définissable universellement. Faute de quoi on en restera toujours au même point.Le développement durable tel qu’il a été défini à Rio consistait à concilier, au niveau mondial, les ambitions de développement (de tous les pays) et la viabilité écologique - un objectif déjà difficile à atteindre en soi. Si nous n’y prenons pas garde, le concept fondé sur les « trois piliers » deviendra vite vide de sens, en particulier si l’on y fait entrer des éléments qui vont au-delà des problèmes déjà colossaux que soulèvent la pauvreté absolue et la morbidité, ou l’épuisement de la biosphère.Il ne s’agit pas de nier l’importance de la dimension sociale du développement durable. Mais notre démarche doit s’appuyer sur des informations solides afin de faire évoluer les mentalités et faire aboutir les débats. Nous pourrions peut-être, par exemple, recourir à l’Indice de développement humain de l’ONU, établi à partir d’indicateurs de santé, d’instruction et de revenu. Cette approche nous placerait dans une position plus propice à l’analyse : au lieu de prétendre qu’il est possible de trouver un équilibre, comme par enchantement, entre les trois piliers, nous concentrerions notre attention d’une part sur une sphère de développement économique et social, et d’autre part sur une sphère biophysique (ou environnementale), soumise à des limites concrètes et justifiables du point de vue scientifique. L’attention des pouvoirs publics serait dès lors axée sur les trajectoires de développement envisageables à l’intérieur de ces limites.Le défi institutionnel Mais, même dans l’hypothèse où nous parviendrions à rassembler les informations et les données nécessaires, disposons-nous des institutions nécessaires pour les exploiter ? À Rio est né le défi « penser globalement, agir localement », mais s’attaquer aux problèmes planétaires exige une mobilisation considérable des ressources diplomatiques et des capacités de négociation. À ce titre, il faut à n’en pas douter mettre l’accent sur ce qui ne peut être fait qu’à l’échelon mondial. C’est le cas en tout premier lieu de l’atmosphère et des océans, mais aussi d’autres sujets, comme la pauvreté absolue et certaines maladies telles que le SIDA et la tuberculose.Les traités internationaux relatifs au patrimoine commun de l’humanité ne manquent pas pourtant, même si beaucoup d’entre eux restent à compléter ou n’ont pas été ratifiés. Citons par exemple l’Accord sur la conservation et la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs, et la Convention sur les polluants organiques persistants, entre autres.L’un des principaux problèmes est que la mobilisation et la volonté politique ont été érodées par des processus intergouvernementaux qui, finalement, n’ont aucun effet sur les politiques nationales. Les réunions consacrées au développement durable risquent peu à peu de ne plus intéresser qu’une clique de négociateurs et de groupes d’intérêts qui s’auto-perpétue. Tel est de plus en plus le sort de la Commission du développement durable (CDD), apport de Rio à la nébuleuse des instances de dialogue internationales.La CDD a été mise sur pied « en vue d’assurer efficacement le suivi de la Conférence [de Rio], mais aussi de renforcer la coopération internationale et de rationaliser la capacité intergouvernementale de prise de décision, en faveur d’une intégration des questions d’environnement et de développement ; elle doit aussi examiner les progrès réalisés dans l’application de l’Agenda 21 aux niveaux national, régional et international ».Il serait difficile de soutenir que la CDD s’est acquittée de l’une ou l’autre de ces tâches. Ses attributions, mobilisant des acteurs multiples, laissaient espérer que ministres, chercheurs, dirigeants d’entreprises et responsables d’ONG seraient capables d’un véritable engagement, à même d’éliminer les obstacles à la réalisation d’un avenir plus viable. Au lieu de quoi ce sont l’esprit de négociation nationaliste et les consensus adoptés à reculons qui se sont imposés.Il pourrait en aller autrement. Plutôt qu’un forum de négociation impuissant, la CDD pourrait devenir le catalyseur de commissions temporaires incisives, créées pour enquêter sur certains thèmes délicats qui requièrent l’attention de la communauté internationale. Ces commissions devraient être soutenues par des équipes d’experts, mais aussi compter parmi leurs membres des ministres élus, qui transformeraient le mandat diplomatique actuel de l’ONU en un mandat teinté de légitimité populaire. La Commission mondiale sur les barrages, présidée par Kader Asmal, Ministre de l’éducation d’Afrique du Sud, prouve que cela est possible. La Commission macroéconomie et santé, sous la conduite de Jeffrey Sachs, en est un autre exemple. Ce sont des travaux similaires à ceux de ces commissions que nous devrions soumettre à la CDD. En tant qu’ancien président de cette dernière, je suis tout à fait conscient que ce type d’action est nécessaire pour rappeler aux ministres l’intérêt qu’il y a à se pencher sur les problèmes de développement durable à l’échelle mondiale.En outre, ce sont les gouvernements qui ont les cartes en main pour éliminer les obstacles au développement. Les barrières commerciales, les subventions, l’aide, les mesures de lutte contre la pollution sont toutes des créations des pouvoirs publics. Mais les institutions et les instruments qu’ils ont utilisés jusqu’alors pour résoudre les problèmes ne sont plus adaptés à la communauté mondiale qui émerge. C’est ce que ne cessent de répéter de nombreuses entreprises et ONG qui, elles, ont modifié leurs modes de fonctionnement. Les pouvoirs publics doivent se mettre à la page.Ainsi, sans cesser de réaffirmer l’importance de l’accès aux marchés et de l’aide au développement, et tout en continuant à approfondir les connaissances scientifiques qui fondent le débat sur des indicateurs crédibles, nous devons aussi admettre que des instances de gouvernance internationale sont nécessaires pour s’attaquer véritablement à de tels problèmes mondiaux, qui mettent en péril le patrimoine commun de l’humanité. Si, à partir du Sommet de Johannesburg, nous réussissons à abandonner définitivement les méthodes de négociation du XXe siècle, et à envisager latéralement et avec souplesse la façon de poursuivre le dialogue mondial et l’élaboration de règles internationales, ce sommet aura donné des résultats beaucoup plus fructueux que beaucoup n’osaient l’espérer.* La Table ronde de l’OCDE sur le développement durable a été créée en 1998. Les ministres des pays membres ont officiellement reconnu son rôle « d’instance de dialogue international entre les parties concernées ». Deux fois par an, elle réunit des organisations intergouvernementales et des représentants des entreprises et de la société civile pour examiner les problèmes connexes d’ordre économique, environnemental et social que soulève le développement durable. Elle a pour tâche de « continuer de produire des idées » en vue d’atteindre les « objectifs en matière de développement durable ».RéférencesOCDE (2001), Développement durable : Les grandes questions, OCDE, Paris. Commission européenne (2001), Stratégie de l’UE en faveur du développement durable, Bruxelles.Simon Upton, Observateur 233


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