La révolution des télécommunications au Sri Lanka

Pour de nombreux pays en développement, la médiocrité du service téléphonique est un obstacle majeur à l’entrée dans l’ère du commerce électronique. L’expérience du Sri Lanka montre que la concurrence est la clé pour améliorer l’accès aux télécommunications.

A l’ère du commerce électronique, le téléphone est littéralement synonyme d’activité commerciale, mais dans les pays en développement, le simple fait de vouloir disposer d'une ligne est parfois un cauchemar, du fait des listes interminables imposant plusieurs années d'attente avant l'installation de la ligne par un fournisseur public en situation de monopole. Soucieux de ne pas rester à la traîne, de nombreux gouvernements dans le monde en développement ont engagé une réforme de leurs télécommunications dans l’espoir de rendre rapidement les services téléphoniques accessibles à l’ensemble de la population. D’une manière générale, cette réforme a consisté à séparer la fonction d’orientation et de réglementation de la fonction d'exploitation du service téléphonique, à privatiser au moins partiellement les services de télécommunications, à introduire la concurrence et à mettre en place des organismes de régulation de manière à protéger la concurrence et les consommateurs.

L’investissement privé dans les télécommunications a considérablement augmenté et le nombre de personnes raccordées a progressé de façon spectaculaire. L’accès reste concentré avant tout dans les zones urbaines et les couches relativement aisées de la population, mais il s’étend également à des groupes qui en étaient auparavant exclus. Les services de téléphonie mobile avec carte à prépaiement, par exemple, permettent à ceux qui ne disposent pas d’une adresse fixe d’avoir accès au téléphone (Voir l’article de Joanne Taaffe dans la section économie).

S’il fallait un exemple montrant combien une réforme peut améliorer les résultats, on ne saurait mieux choisir que celui du Sri Lanka. La réforme engagée par ce petit pays montre que c’est la concurrence qui est la clé principale pour améliorer l’accès aux télécommunications. Sans concurrence, les organismes chargés de la réglementation, qui manquent de personnel, ont des difficultés à survivre, et plus encore à encourager activement la concurrence et à protéger les consommateurs des menaces que font peser sur leur indépendance des hommes politiques et des fonctionnaires soucieux de récupérer leur pouvoir.

Mais lorsque l'on ajoute à cela la concurrence, les opérateurs historiques se voient contraints de remédier aux insuffisances, aux gaspillages et à la corruption, pour ne pas perdre leur clientèle. Les pouvoirs publics ont eux aussi tendance à faire attention, car ils sont soucieux de voir leurs politiques couronnées de succès. S’ils faiblissent, les concurrents ayant engagé des moyens et des capitaux sont susceptibles de faire pression pour empêcher l’abandon des réformes qui ont rendu leur existence possible. Et les consommateurs de leur côté peuvent exercer leur prérogative de choix et refuser d’accepter un service médiocre.

Une décennie de réformes audacieuses a transformé le paysage des télécommunications au Sri Lanka. Le niveau d’accès à la téléphonie fixe a été pratiquement multiplié par cinq, le taux de télédensité, c’est-à-dire le nombre de lignes téléphoniques fixes pour 100 habitants passant de 0.73 en 1991 au début des véritables réformes, à 3.64 à la fin de 1999. La télédensité en téléphonie mobile est passée de 0.01 en 1991 à 1.22 à la fin de 1999, selon les chiffres de l’Union internationale des télécommunications. Ces taux peuvent encore paraître bas, comparés à ceux d'un pays industriel comme les Etats-Unis, où l’on dénombre 66 téléphones fixes pour 100 habitants. Mais pour un petit pays de tout juste 19 millions d’habitants, ces changements s’apparentent à une révolution du secteur des communications. Et comparé par exemple à son voisin l’Inde, le Sri Lanka obtient de bons résultats ; l’Inde comptait quelque 2.66 téléphones fixes pour 100 habitants à la fin de 1999, et 0.19 téléphone mobile.

C'est en 1989 que le Sri Lanka a accordé une première licence d’exploitation à un opérateur privé de mobiles, et en 1995, 4 opérateurs de mobiles exerçaient entre eux une concurrence féroce. Aujourd’hui, 8 opérateurs, y compris l’opérateur d’Etat partiellement privatisé Sri Lanka Telecom Ltd. (SLTL), sont autorisés à fournir des services de communications de données sur leurs propres réseaux. D’autres opérateurs continuent d'être autorisés à fournir des services, y compris des services Internet, au moyen d’installations louées. Cinq opérateurs de services d’appel pour les particuliers, un opérateur de réseau 3RP offrant un réseau téléphonique mobile pour groupe fermé d’usagers à l’intention d'opérateurs commerciaux, un fournisseur d’infrastructures spécialisées et deux opérateurs de publiphones ont également reçu une licence.

Une approche à petits pas

Cette approche progressive, consistant à ouvrir d’abord à la concurrence ce qui constituait à l'époque les franges du secteur, s'explique par l’expérience traumatisante de 1988-89, quand l’agitation provoquée par les syndicats a contraint le gouvernement à revenir sur une privatisation partielle prévue de longue date et à opter à la place pour la transformation du monopole d’Etat en une entreprise commerciale. L’expérience de la privatisation a rendu le gouvernement précocement prudent. Bien que diverses annonces aient été faites par les responsables concernant le nombre des licences qui seraient délivrées en 1989, par exemple, aucune garantie officielle n’a été donnée à un quelconque opérateur quant au degré de concurrence auquel il devrait faire face.

De ce fait, l’opérateur historique ne se sentait pas à l’époque dans la situation d’avoir à se défendre et l’accès au réseau fixe ne se développa donc que lentement. Le taux de croissance annuel moyen de nouvelles lignes a été de 15 pour cent sur la période de 1992-95, c’est-à-dire un taux insuffisant pour résorber les listes d’attente, et la clientèle commençait à s’impatienter.

Tout cela devait changer de façon spectaculaire en 1996, date à laquelle le gouvernement a introduit la concurrence directe en délivrant deux licences d’exploitation du réseau fixe. Par cette décision, il a introduit la concurrence là où elle était le plus nécessaire, même si les opérateurs n’ont pu cette même année installer qu’un petit nombre de lignes fixes. En août 1997, le gouvernement a vendu 35 pour cent du capital de l’opérateur à l’opérateur historique public japonais NTT Corporation pour 225 millions d'USD et signé un accord de gestion avec lui. Une part de 3.5 pour cent du capital est revenue par ailleurs aux employés de l’opérateur sri lankais. L’organisation interne de l’entreprise a été radicalement revue et le taux de croissance dans l’offre de nouvelles lignes a décollé. En 1996-99, le taux de croissance annuel dans l’offre de nouvelles lignes a plus que doublé, pour atteindre 32 pour cent. La sous-utilisation chronique des capacités a été éliminée, des efforts sérieux sont faits encore aujourd’hui pour améliorer les relations avec la clientèle et les possibilités de corruption mineure qui étaient endémiques dans l’ancien système ont été réduites.

L'une des caractéristiques d’une bonne politique de concurrence est que celle-ci contribue à renforcer le régime réglementaire. Le Gouvernement sri lankais a dissocié les fonctions de réglementation et d’exploitation en 1991, mais l’organisme de régulation est resté un service gouvernemental manquant de ressources et de personnel qualifié. En 1996, année durant laquelle les licences d’exploitation du réseau fixe ont été attribuées, l’autorité de régulation s’est vue allouer les ressources attendues pour acquérir l’expertise nécessaire et une certaine indépendance. Celle-ci a recruté un nouveau personnel et lancé une série d’initiatives, notamment des procédures sur l’interconnexion entre réseaux fixes et mobiles.

Cela a créé des bases solides pour le développement de la concurrence et abouti à la première audition publique sur l’amélioration de la facturation, et aux premières poursuites menées à terme contre l’opérateur historique pour violation des conditions de sa licence. L’opérateur historique ayant fait appel contre l’une des décisions d’interconnexion, l’appel a été pour la première fois examiné par les tribunaux, et non par les autorités administratives et politiques comme par le passé. L’opérateur historique a perdu ; c’est là une preuve mineure mais convaincante que la concurrence contribue à l’efficacité du fonctionnement des systèmes réglementaires et judiciaires.

Il n’en demeure pas moins que l’agence de régulation sri lankaise, à savoir la Commission de régulation des télécommunications, est encore vacillante et n’a pas pour le moment tous les moyens de mener totalement à bien sa tâche de réforme. Son personnel est pour l’essentiel sous-qualifié et sous-payé et il subsiste certaines ambiguïtés quant à ses relations avec le gouvernement. Les tribunaux ont parlé de "menaces" pesant sur son efficacité, peut-être causées par un manque d’indépendance vis-à-vis de Sri Lanka Telecom et par le fait que le ministère des Finances soit majoritaire dans son capital. Pour être efficace, l’agence de régulation doit développer son indépendance, ses compétences et sa confiance en elle. On peut espérer, au Sri Lanka comme ailleurs, qu’il en résultera une industrie des télécommunications non pas seulement florissante, mais aussi bien régulée.

Références

 OCDE, Téléphonie mobile : structures et tendances en matière de prix, 2000.




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