Les citoyens au coeur d’une bonne gouvernance

Direction de la gouvernance publique et du développement territorial

Le climat politique et économique difficile qui règne aujourd’hui plaide en faveur d’un retour de l’État. Il ne servirait à rien toutefois de revenir aux anciens modèles d’institutions aussi vastes qu’impénétrables. La transparence et la participation sont plus importantes que jamais pour la démocratie et la stabilité.

Le renforcement des relations entre un gouvernement et ses citoyens peut sembler être une priorité si évidente pour les démocraties qu’elle n’a guère besoin d’être rappelée. Pourtant, on reproche partout aux gouvernements d’être trop distants des citoyens, de ne pas être suffisamment à leur écoute et de ne pas solliciter leur participation. Les manifestations qui se sont déroulées de Seattle à Gênes ont fait la une des journaux, mais d’autres signes moins spectaculaires apparaissent : une diminution régulière des taux de participation électorale, un recul dans pratiquement tous les pays de l’OCDE des effectifs d’adhérents aux partis politiques et une baisse de confiance dans les institutions publiques clés. En 2001, moins de trois électeurs sur cinq ont pris la peine de voter aux élections générales en Grande-Bretagne – moins encore ont participé à un référendum sur la durée de la présidence en France. La demande d’une plus grande transparence et responsabilité des pouvoirs publics s’amplifie à mesure que se développe, chez le public et dans les médias, l’examen critique de l’action des gouvernements. Parallèlement, de nouvelles formes de représentation et de participation à la sphère publique se font jour dans tous les pays de l’OCDE.On ne peut pas dire qu’il n’y ait jamais eu de consultation et de participation, ces démarches existent. Mais elles se limitent trop souvent à des questions spécifiques suscitant déjà un vif intérêt public, telles que la protection de l’environnement ou celle des consommateurs. Ces démarches n’ont pas été Joanne Caddy, Service de la gestion publique de l’OCDE 59 L’Observateur N° 229 Novembre 2001 Démocratie Droits Travail Citoyenneté Opinion Publique Vote Gouvernement suffisamment reprises dans tous les domaines en tant que partie intégrante du processus démocratique et législatif. La santé est un autre domaine où, dans plusieurs pays, la consultation et la participation du public semblent bien fonctionner. En France par exemple, avec les jurys constitués dans le cadre des Conférences nationales et régionales de la santé, au Canada avec le Forum national sur la santé et au Danemark avec les groupes de défense des patients. Aujourd’hui, le public exerce une pression pour que la consultation et la participation soient étendues à tous les domaines de la politique publique, du budget à la politique étrangère.En toile de fond de ces nouvelles exigences apparaît un monde globalisé en constante évolution, et se caractérisant de plus en plus par des réseaux plutôt que par une hiérarchie. Internet a ouvert de nouvelles frontières dans la production et l’échange d’informations, se révélant un outil puissant de coordination pour les acteurs en tous points du globe. Les entreprises ont été parmi les premières à tirer profit de cette réalité nouvelle, mais la société civile internationale les a suivies de près. Les gouvernements, en revanche, ont mis du temps à exploiter une « approche réseau » de la bonne gouvernance et découvrent seulement maintenant l’intérêt d’impliquer les citoyens et les organisations de la société civile dans l’élaboration et l’application des politiques publiques.Impliquer les citoyens dans l’élaboration des politiques permet aux gouvernements de puiser à de nouvelles sources d’idées, d’informations et de ressources pour leurs prises de décisions. C’est très beau en théorie, mais par où commencer dans la pratique ? Sans avoir toutes les réponses, une nouvelle publication de l’OCDE, Des citoyens partenaires (voir références) étudie attentivement ces questions et tente d’éclairer la voie à suivre.Le point de départ est évident. Pour impliquer efficacement les citoyens dans l’élaboration des politiques, les gouvernements doivent consacrer suffisamment de temps et de ressources à la construction de cadres légaux, politiques et institutionnels solides. Il leur faut mettre au point et utiliser les outils appropriés, des sondages d’opinion portant sur l’ensemble de la population aux conférences consensuelles avec de petits groupes de citoyens ordinaires. L’expérience montre, toutefois, qu’en l’absence de lignes directrices et d’engagement véritable à tous les niveaux de l’administration, même les meilleures mesures n’auront que peu d’effet.Les ingrédients clés d’une réussite de l’implication des citoyens dans l’élaboration des décisions sont à portée de main, notamment l’information, la consultation et la participation du public. L’information fournie doit être objective, complète, pertinente, facile d’accès et facile à comprendre. Il doit y avoir, en outre, égalité d’exercice du droit d’accès à l’information et de participation à la prise de décision. Cela signifie notamment que les gouvernements doivent tout faire pour répondre aux besoins particuliers des minorités linguistiques ou des handicapés. Plusieurs pays de l’OCDE dont le Canada, la Finlande et la Suisse, ont une législation qui stipule que les informations doivent être données dans toutes les langues officielles du pays. La portée, la quantité et la qualité des informations officielles fournies au public ont beaucoup augmenté ces 20 dernières années et les droits légaux à l’information sont très répandus dans les pays de l’OCDE. En 1980, 20 % seulement des pays de l’OCDE avaient légiféré sur l’accès à l’information ; en 1990, ce chiffre avait doublé et dépassait 40 %. Fin 2000 il avait encore doublé pour atteindre 80 %. Cependant, six pays – l’Allemagne, le Luxembourg, le Mexique, la Pologne, la Suisse et la Turquie – n’ont pas encore de loi sur la liberté de l’information.Les droits légaux à la consultation et à la participation active sont moins courants. Dans certains pays, comme le Canada, la Finlande et le Japon, le gouvernement est tenu de consulter les citoyens pour évaluer l’impact de nouvelles réglementations. Mais il ne suffit pas d’informer à l’avance. Si les gouvernements veulent que les citoyens consacrent du temps à la consultation, il leur faut justifier le rôle de cet effort dans le processus d’élaboration des politiques et expliquer par la suite la prise de décisions. Mais une fois l’existence de ces droits établie, que se passe-t-il ? Le moment choisi pour la consultation publique est essentiel. Il faut que ce soit aussi tôt que possible dans le processus car, après tout, les citoyens risquent fort d’être plus encore mécontents et frustrés d’être consultés une fois la décision prise que de n’être pas consultés du tout. C’est très tôt dans la préparation de sa loi sur la liberté de l’information, adoptée en 2000, que le gouvernement britannique a organisé une vaste consultation publique, – le parlement a reçu 2 248 commentaires sur le projet de loi. Le Royaume-Uni est le pays de l’OCDE où l’adoption de ce type de loi est la plus récente.On assiste aujourd’hui à une généralisation des efforts en vue d’une plus grande accessibilité électronique de l’information gouvernementale et de l’ouverture d’espaces de consultation en ligne, comme le forum électronique des citoyens America Speaks aux États-Unis, le portail d’information et de discussion Citizen’s Space au Royaume-Uni ou en Finlande Share Your Views With Us. Toutes ces initiatives sont louables mais elles ont leurs limites (la connexion n’est pas encore généralisée, par exemple). Ainsi, lorsqu’il s’agit d’intégrer les suggestions des citoyens dans le processus de décision, Internet ne suffit pas.Les rôles et responsabilités respectifs du gouvernement (prendre une décision pour laquelle il est tenu responsable et sur laquelle on peut le juger) et du citoyen (apporter sa contribution au processus de décision) doivent être clairs. Les citoyens ne sont pas le gouvernement, ils l’élisent et veulent être servis par lui. Si on veut que leur participation aille au-delà du recours aux urnes, alors il leur faut un accès véritable à l’information, une consultation valable et des possibilités réelles de prendre une part active à l’élaboration de la politique.Le gouvernement doit être clair dès le départ sur ses objectifs lorsqu’il demande l’avis du public. Il doit prendre soin de ne pas susciter des attentes irréalistes. Comme l’observe le questionnaire reçu de Nouvelle-Zélande, l’une des raisons les plus couramment citées pour expliquer l’échec d’une consultation est qu’elle a constitué « un but en soi et non un soutien à la prise de décision ». S’enquérir de l’avis public sur des questions vagues, comme la qualité de l’environnement par exemple, plutôt que sur des options politiques précises, telles que le choix entre la construction de voies ferrées nouvelles ou de nouvelles routes, ne peut que susciter la déception publique. En revanche, les gens tendent à accepter le résultat d’un processus loyalement conduit, même s’il n’aboutit pas à la solution qu’ils auraient choisie. Consulter l’opinion publique trop souvent risque toutefois de provoquer une lassitude. Si l’importance du temps et des efforts consacrés par les citoyens à répondre aux consultations du gouvernement est reconnue, il est alors possible de prendre des mesures pour améliorer la coordination et éviter les doubles emplois entre différents secteurs du gouvernement.Le climat politique et économique difficile qui règne aujourd’hui plaide en faveur d’un retour de l’État, pas seulement en tant que régulateur et arbitre mais en tant que partenaire clé dans les économies de marché libérales, et responsable des services de sécurité, d’urgence et de défense. Toutefois, son rôle déterminant pour la cohésion politique et sociale dans notre civilisation n’a pas été suffisamment souligné. En cette période troublée, il ne faut pas oublier que la force de la démocratie repose sur des citoyens actifs et informés. Les gouvernements ne peuvent plus se permettre de fournir une information incomplète ou de simplement demander à l’opinion publique son avis sur des faits accomplis.S’il faut réaffirmer l’importance de l’État, il faut aussi souligner qu’il ne servirait à rien de revenir aux anciens modèles d’institutions publiques, mystérieuses, vastes et impénétrables. La transparence, la consultation et la participation du public sont plus importantes que jamais pour améliorer la conduite de la politique et renforcer la démocratie et la stabilité. Œuvrer à l’ouverture et à la transparence de l’État, tout en garantissant la sécurité, la vie privée et les libertés civiles, est l’un des grands défis de notre temps.


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