Les enjeux de la libéralisation du commerce agricole

Direction de l'alimentation, de l'agriculture et des pêcheries

Les revenus des agriculteurs restent trop tributaires des subventions qui faussent les marchés, pénalisent les exportateurs des pays en développement et coûtent aux contribuables des milliards de dollars par an. Une réforme de l’agriculture et des réductions des barrières commerciales pourraient aider les agriculteurs à mieux tirer leur épingle du jeu.

Les politiques agricoles des pays de l’OCDE coûtent à leurs consommateurs et à leurs contribuables plus de US$ 330 milliards par an. En moyenne, plus du tiers du revenu des agriculteurs provient des aides gouvernementales dont la proportion oscille, selon les pays, d’un niveau proche de zéro à près des trois quarts. Pour mettre ces dépenses en perspective rappelons que le soutien agricole total représente 1,3 % du PIB de l’ensemble de la zone de l’OCDE alors que le secteur assure moins de 5 % du revenu national de la plupart des pays membres. Ce soutien est plus de cinq fois supérieur à l’aide au développement et deux fois supérieur à la valeur des exportations agricoles de tous les pays en développement réunis.A ce degré d’intervention il faut se demander si l’argent est bien dépensé. En général, la réponse est non. Pour la plupart, les politiques en vigueur limitent l’efficience économique et perturbent les marchés internationaux souvent au détriment des pays en développement. Elles profitent rarement aux agriculteurs à faible revenu et, dans de nombreux cas, sont plus préjudiciables que bénéfiques à l’environnement. Les ministres de l’OCDE ont reconnu la nécessité d’une réforme fondamentale. Des réductions significatives du soutien et de la protection accordés à l’agriculture allégeraient le fardeau des consommateurs et des contribuables.Les ressources ainsi dégagées permettraient de mieux cibler les aides destinées aux agriculteurs et de se mobiliser davantage en faveur de l’environnement et d’autres objectifs nationaux. Ces changements seraient d’ailleurs conformes à l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture issu du cycle d’Uruguay (AACU). Cet article appelle à la poursuite de la réforme destinée à mettre en place un système d’échanges agricoles équitable qui favorise les mécanismes du marché, ceci sans perdre de vue des préoccupations non commerciales telles que la sécurité alimentaire et l’environnement.A la veille de l’ouverture d’un nouveau cycle de négociations commerciales, il est important de noter que la situation est très différente de celle qui prévalait en 1986 lorsque a débuté le cycle d’Uruguay. L’AACU a en effet marqué un tournant car il a réussi à soumettre l’agriculture à des règles et à des disciplines multilatérales. Il imposait des réformes précises dans trois domaines : l’accès aux marchés, les subventions à l’exportation et le soutien interne. Les membres de l’OMC aborderont les prochaines négociations avec de nouvelles propositions en tête quant à la révision et au renforcement des règles établies en 1994.La principale réussite du règlement sur l’accès aux marchés a été la « tarification » qui a permis de remplacer les interdictions d’importer, les quota et autres mesures de restriction des importations par des droits de douane. Mais le prix de cette réforme est que les nouveaux droits de douane ont dans certains cas été fixés à des niveaux extrêmement élevés. Six ans après, alors que les pays développés ont achevé la mise en oeuvre des dispositions concernant l’agriculture, les droits de douane restent très élevés : ils représentent en moyenne aux alentours de 60 % du prix des importations pour les produits agricoles, alors qu’ils dépassent rarement 10 % dans le domaine industriel.La mise en place de contingents tarifaires (partie des importations à laquelle on applique un droit de douane inférieur) qui devait permettre l’ouverture des marchés, n’a pas porté tous ses fruits, une forte proportion des contingents n’étant pas pleinement utilisée. Il n’est pas surprenant que la progression des échanges agricoles mondiaux ait été beaucoup plus lente que celle des autres secteurs et que les pays en développement n’aient pas pu accroître leur participation aux marchés mondiaux. Toute amélioration significative de l’accès aux marchés passera nécessairement par une diminution beaucoup plus conséquente des droits de douane ou par de fortes augmentations des volumes assujettis à des droits plus faibles, et mieux encore par les deux à la fois.Les disciplines relatives aux subventions à l’exportation ont été le volet le plus efficace de l’AACU car elles ont limité les possibilités de recours à ces aides lorsque les marchés mondiaux fléchissaient. Les subventions à l’exportation faussent les marchés mondiaux et brident la compétitivité des producteurs efficients. Les bas prix qu’elles induisent peuvent avantager certains importateurs des pays en développement mais le plus souvent elles sapent les marchés locaux et entravent le développement de l’agriculture. Un approfondissement des réformes aurait des effets non négligeables sur certains marchés, notamment celui des produits laitiers, et empêcherait les pays de recourir de nouveau aux subventions à l’exportation en cas de baisse des cours.Dans le domaine du soutien interne, les règles prévues par l’AACU qui reconnaissaient que des mesures de politique intérieure pouvaient avoir des répercussions considérables sur les échanges et la politique commerciale, revêtaient un caractère novateur. Les signataires étaient convenus de réduire la valeur du soutien dans le cas des mesures faussant le plus les échanges (comme le soutien des prix fondé sur la production) mais pas dans le cas des autres (comme les paiements directs de revenus). Il convient toutefois d’aller plus loin. Tout d’abord ces engagements n’ont pas imposé de fortes contraintes aux membres de l’OMC car le calcul des réductions a été fait en se référant à une période pendant laquelle le soutien avait été exceptionnellement élevé et non par rapport au niveau qui prévalait au moment où l’accord a été conclu (1994). De plus, si plusieurs pays ont depuis opté pour des mesures de soutien qui entraînent moins de distorsions, ces mesures permettent de maintenir dans l’agriculture des ressources complémentaires et donc de fausser les échanges. Le fait est que, en dépit des réformes déjà en cours, le soutien global demeure très élevé. Continuer de tolérer certaines politiques au motif qu’elles n’influent pas sur les décisions de production des exploitants peut empêcher de s’attaquer aux effets cumulés de l’ensemble des politiques de soutien sur la production et les échanges.Pour renforcer le processus de réforme, il faut adopter des disciplines plus strictes et simplifier les exigences juridiques. Des dispositions moins complexes atténueraient sans aucun doute les préventions des pays en développement qui revendiquent un accord « équitable » et « équilibré ». Il faudrait également résoudre plusieurs autres problèmes épineux, au nombre desquels figurent la tendance à la majoration des droits de douane en fonction du degré de transformation des produits, les risques de distorsion des échanges engendrés par les entreprises commerciales d’État, le recours croissant aux droits antidumping et les abus commis parfois au titre de l’aide alimentaire ou des crédits à l’exportation.Certains pays souhaiteraient également que le nouvel accord prenne acte expressément des problèmes indépendants du commerce et qu’il comporte des dispositions à leur sujet. Ceux qui ont adopté des normes rigoureuses en matière de bien-être animal estiment qu’ils n’ont pas à subir la concurrence de ceux qui n’obéissent pas aux mêmes règles. De nombreuses questions sur les procédés et méthodes de production (en particulier sur la qualité et la sécurité des aliments) ont également été soulevées. L’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires et l’Accord sur les obstacles techniques au commerce s’adressent à bon nombre d’entre elles. Néanmoins, même si le cadre mis en place par le cycle d’Uruguay est susceptible de faciliter la poursuite des réformes, il est fort probable qu’il ne permettra pas de résoudre tous les problèmes soulevés.Un renforcement de l’AACU serait porteur de gains d’efficience qui pourraient se traduire par une croissance économique plus forte. Mais force est de reconnaître que si les réformes commerciales promettent des gains généraux, elles ne garantissent pas une amélioration de la situation de chacun. Dans chaque pays tout comme à l’échelle internationale, il y aura à la fois des gagnants et des perdants, même si ces derniers sont susceptibles à long terme de bénéficier d’une accélération de la croissance et de retirer des revenus plus élevés d’autres activités. En particulier, il faudrait tenir compte des contraintes qui pèsent sur les pays importateurs nets de produits alimentaires et sur les pays exportateurs spécialisés, tributaires d’un ou deux produits clés.Ces écueils n’enlèvent rien à la nécessité de poursuivre la réforme du commerce mais ils impliquent que les échanges ne peuvent pas être considérés isolément. Dans les pays de l’OCDE où le secteur agricole bénéficie d’un soutien et d’une protection importants, des aides à l’ajustement, des compensations et des mécanismes de garantie des revenus pourraient se révéler nécessaires. En ce qui concerne les pays en développement, il faudra peut-être renforcer leurs capacités d’exportation et multiplier les efforts visant à réduire leur dépendance à l’égard d’un ou deux produits ou marchés d’exportation déterminants. De toute évidence, l’aide au développement a ici un rôle à jouer. Un nouvel accord prévoyant un renforcement des réformes soulagerait les consommateurs et les contribuables des pays membres de l’OCDE. De même, il serait globalement avantageux pour les pays en développement dont beaucoup ont à pâtir du manque de débouchés commerciaux et de la concurrence des exportations subventionnées de pays plus riches.


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