Les États-Unis ont besoin de la Trade Promotion Authority

Le gouvernement des États-Unis souhaite pouvoir accélérer la conclusion d’importants accords commerciaux internationaux. Un tel pouvoir pourrait aussi servir les intérêts des pays en développement.

Le Président Bush a demandé au Sénat des États-Unis de voter une nouvelle Trade Promotion Authority (TPA, Autorité en matière de promotion commerciale) présidentielle. Qu’est-ce que cela signifie ? Avec la TPA (l’ancienne « fast-track authority » des années 1990), tout accord commercial négocié par le Président serait considéré par le Congrès comme un tout indivisible. Naturellement, le Congrès conserverait le pouvoir d’approuver ou de rejeter en dernier ressort l’accord négocié mais, suivant ce processus accéléré, il accepterait de considérer la législation comme un tout, avec des dates butoirs inamovibles, et des débats limités sans possibilité de modifications.Le Congrès serait bien sûr consulté tout au long du processus de négociation afin de garantir que les accords commerciaux internationaux conclus par les États-Unis reflètent les priorités du pouvoir législatif comme du pouvoir exécutif. Cependant, afin d’assurer aux États-Unis la plus haute crédibilité auprès des autres pays, il importe que tout accord international puisse passer le Congrès rapidement et sans « renégociation ».Les étroites relations de travail entre le Congrès et le Président, en matière de négociation d’accords commerciaux, ne datent pas d’hier. Avec le Reciprocal Trade Agreement Act de 1934, le Congrès a d’abord donné au Président un pouvoir accru en matière de négociation de réductions réciproques des droits de douane. Les obstacles non tarifaires au commerce devenant plus importants, le Congrès a conféré au Président, avec le Trade Act de 1974, le pouvoir temporaire de négocier un éventail plus large de questions commerciales. Il a aussi accepté de suivre une procédure accélérée pour l’examen législatif des accords commerciaux. Par renouvellements successifs, le Président a ensuite conservé ce pouvoir de façon presque continue jusqu’en 1994, date à partir de laquelle il n'a plus été reconduit.Pourquoi, alors, rétablir ce pouvoir ? Le retour de la TPA est justifié pour trois raisons. En premier lieu, il faut reconnaître les avantages d’un commerce mondial plus ouvert. Les échanges internationaux représentent une part importante de l’économie des États-Unis – en 2001, les exportations de biens et de services se sont élevées à US$1 100 milliards, soit 12 % du produit intérieur brut. Les échanges élèvent la productivité, et la productivité est l’ultime déterminant du niveau de vie.Le meilleur moyen d’ouvrir davantage le commerce est le recours à des accords commerciaux formels. C’est pourquoi les États-Unis ont signé l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) dès sa création en 1947. Les États-Unis sont aussi membre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), l’organisme international qui a succédé au GATT en 1994. Un engagement institutionnel au libre-échange est un bon moyen de dépasser les politiques myopes. Dans un pays développé, des obstacles rigides à l’importation de produits à forte intensité de main-d’oeuvre en provenance de pays en développement, comme les articles d’habillement, les articles en cuir ou les produits agricoles, portent préjudice aux consommateurs mais peuvent également réduire le revenu des habitants des pays en développement.Une étude récente de la Banque mondiale a révélé que, dans les années 1990, le revenu par habitant dans les pays en développement en cours de mondialisation a augmenté plus de trois fois et demie plus vite que dans ceux qui restaient à l’écart de la mondialisation. (Dans l’étude, les pays en développement ont été considérés comme étant « en cours de mondialisation » si leurs échanges augmentaient en proportion de leur PIB et s’ils réduisaient leurs droits de douane moyens.)En dernier lieu, il faut bien entendu clarifier le lien entre la TPA et la qualité des accords commerciaux. Quels sont les arguments en faveur de la TPA ? Une des réponses réside dans la différence entre les systèmes parlementaires et les systèmes où les pouvoirs sont séparés. Dans le cas des systèmes parlementaires, comme ceux du Canada et du Royaume-Uni, le ministre du commerce est nommé par le parti au pouvoir. Cela lui confère généralement un mandat clair ainsi qu’une majorité pour approuver les accords. Le processus est simple. En revanche, dans des systèmes comme celui des États-Unis, les négociateurs ne sont pas forcément du même parti que ceux qui ont le pouvoir d’accepter ou de rejeter l’accord. Par ailleurs, sans TPA, le Congrès peut continuellement apporter des modifications susceptibles de retarder l’accord. De plus, rien ne garantit qu’une fois l’accord modifié, l’autre pays l’acceptera encore.Dans l’Union européenne, ce problème ne se pose pas. Elle dispose d’un système hybride intéressant : la Commission européenne négocie les accords commerciaux pour le compte de l’UE, et ceux-ci doivent être approuvés par le Conseil de l’Union européenne. Cependant, le droit d’initiative revient à la seule Commission et le Conseil, lui, ne peut pas modifier des propositions de la Commission, sauf à l’unanimité. Cela a permis à l’UE d’accélérer la conclusion d’accords de libre-échange avec des pays extérieurs, comme en témoignent les six accords entrés en vigueur depuis le début de 1998. Le délai moyen de conclusion de ces accords a été inférieur à deux ans.Les États-Unis ont beaucoup à gagner avec l’approbation de la TPA car, tandis qu’elle attend au Sénat, le reste du monde continue à signer des accords commerciaux dont les États-Unis sont exclus. Sur plus de 120 accords commerciaux régionaux en vigueur aujourd’hui dans le monde, les États-Unis n’en ont signé que trois : l’ALENA et des accords de libre-échange avec Israël et la Jordanie. En comparaison, l’UE et le Mexique en ont signé respectivement 32 et cinq.Une étude de l’Université du Michigan montre que si un nouveau cycle de négociations commerciales à l’OMC conduit à une réduction de 33 % des droits de douane frappant les produits agricoles et industriels et des obstacles non tarifaires au commerce des services, cela ferait gagner environ US$2 500 à une famille américaine moyenne de quatre personnes. L’analyse d’un accord avec les pays de la Zone de libre-échange des Amériques conduisant à la suppression de tous les droits de douane bilatéraux conclut que le gain serait d’environ un tiers de ce montant.Si elle est aussi avantageuse, pourquoi la TPA est-elle tellement controversée ? Bon nombre des préoccupations ont trait à la prise en compte des normes du travail et de l’environnement dans les accords commerciaux. Dans un projet inclus dans l’International Trade Agenda de 2001, le Président a inscrit comme objectifs de négociation l’encouragement à la protection des enfants et l’adhésion aux normes fondamentales du travail ainsi que de la compatibilité entre la politique commerciale et la protection de l’environnement. De nombreux projets de loi soumis au Congrès contiennent aussi des dispositions relatives aux normes du travail et à l’environnement. Toutefois, le désaccord est grand quant à la nature et à la portée de ces dispositions.Notre pays, ainsi que le système commercial mondial dans son ensemble, ont tout à gagner des accords commerciaux en suspens dont la conclusion serait facilitée par l’adoption de la TPA. C’est pourquoi le Congrès devrait l’adopter.


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