Développement régional en Chine

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La Chine a connu une croissance exceptionnelle, mais beaucoup reste encore à faire pour orienter l’investissement vers les régions et les provinces de l’Ouest.

Tout a été dit et écrit sur le potentiel économique de la Chine, certains allant jusqu’à affirmer que ce pays pourrait un jour rivaliser avec les États-Unis. Il est vrai que depuis les années 1980, la croissance de la Chine est impressionnante et même les projections les plus prudentes ont de quoi rendre optimiste. Le problème, c’est que la croissance n’a pas profité à tout le monde. En effet, l’essentiel des nouveaux investissements réalisés durant la période 1983-2001, soit US$400 milliards, ont été concentrés sur les côtes Est et Sud du pays. À elle seule, la côte Est a absorbé 88 % du total des flux d’investissements directs étrangers (IDE) durant cette période, contre 9 % à peine dans le Centre et guère plus de 3 % à l’Ouest.Faut-il s’en inquiéter ? Pour les petits pays ou pour ceux qui sont relativement avancés, les déséquilibres régionaux restent gérables. Mais la Chine est un véritable géant. Et bien qu’elle soit sous le contrôle d’une autorité centrale forte, elle abrite des cultures et des traditions très différentes. Dans le contexte de la mondialisation, tout l’enjeu consiste donc à éviter qu’un mode de croissance inégal ne mette en péril non seulement la cohésion du pays, mais aussi la stabilité économique à long terme.L’État chinois entend relever ce défi par sa « grande stratégie de développement de l’Ouest » (xibu da kaifa), lancée en janvier 2000. Ce projet ambitieux vise à orienter l’investissement public, les compétences extérieures, les prêts étrangers et les capitaux privés vers la partie occidentale du pays. Les autorités, qui ont mobilisé US$45,5 milliards à cet effet en 2000, envisagent d’accroître ce montant. Mais le développement de l’Ouest n’est pas qu’une affaire d’argent.En effet, les zones défavorisées sont extrêmement étendues : la Chine de l’intérieur, qui représente 56 % de la superficie totale (près du double de l’Inde) et 23 % de la population, s’étend sur plusieurs provinces et régions autonomes (voir carte). Or les revenus par habitant ne dépassent pas 60 % de la moyenne nationale. Et l’écart ne cesse de se creuser : dans la province du Gansu, par exemple, le revenu par habitant est passé de 84 % de la moyenne nationale en 1980 à 56 % en 1999. L’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) donne aux régions de l’Ouest et du Nord la possibilité de prendre part à la course aux nouveaux investissements, notamment ceux en provenance de l’étranger. Mais encore faut-il que ces régions parviennent à régler leurs énormes problèmes d’infrastructure et d’emploi.Dans un premier temps, les autorités chinoises ont cherché à développer les régions de la côte Est dans l’espoir que la croissance rejaillirait sur le reste du pays. Satisfaisante sur le papier, cette idée tarde pourtant à se concrétiser. L’explication tient en partie au fait que les réformes économiques ont généralement privilégié les zones côtières. De fait, cette vaste partie du pays, déjà handicapée par l’éloignement des marchés mondiaux et par un marché local très restreint et peu développé, a dû s’accommoder d’industries d’État à bout de souffle.Les maigres fonds privés qui étaient disponibles dans les provinces reculées de l’intérieur de la Chine sont pour l’essentiel partis vers les côtes, plus prospères et où la rentabilité est supérieure. À cette pénurie de capitaux, s’ajoute la fuite des cerveaux, les jeunes gens qualifiés et entreprenants sont tentés d’émigrer vers l’Est où ils bénéficient de salaires plus élevés et de meilleures conditions de vie.Mobilisons ces ressourcesL’Ouest de la Chine ne manque pourtant pas d’atouts. Les coûts sont moins élevés dans cette région, qui dispose à la fois d’une source inexploitée de main-d’oeuvre qualifiée des anciennes entreprises de l’armée et d’importants effectifs non qualifiés bon marché. On y trouve quelques établissements de recherche et des universités, dans des capitales provinciales telles que Xi’an et Chengdu, des ressources naturelles abondantes, notamment du pétrole, du gaz et des ressources minérales dans le Xinjiang, sans oublier une solide base agricole. La province du Sichuan figure d’ailleurs en première place pour la production de riz. De plus, les sites historiques de l’Ouest bénéficient d’un potentiel touristique appréciable : la Route de la soie, le plateau du Tibet, la vallée de Jiuzhaigou et l’oasis de Turfan spécialisée dans la culture fruitière. Toutefois, ces atouts n’ont pas suffi pour attirer les investisseurs étrangers dans le contexte difficile et concurrentiel de l’économie mondiale.Comment la situation peut-elle évoluer ? De toute évidence, étant donné la distance qui les sépare des côtes, ces zones ne peuvent guère compter promouvoir des industries directement tournées vers l’exportation. Les pays voisins tels que la Russie, le Kazakhstan, l’Ouzbékistan, le Turkménistan, le Pakistan et l’Inde seraient des débouchés possibles mais le processus risque de s’enliser sur certains aspects politiques, notamment les questions ethniques aux frontières. Il semble plus réaliste de faire appel à des IDE par une offre de ressources exceptionnelle de manière à intégrer la Chine de l’Ouest à la chaîne de valeur des entreprises exportatrices situées sur la côte Est du pays. Pour y parvenir, il faudrait redéployer certains investissements et en attirer d’autres, en privilégiant des activités qui ne doivent pas nécessairement se trouver près du consommateur final. Certains services comme la comptabilité des hôtels côtiers, les centres d’appels ou l’informatique seraient une solution possible. Dans le secteur manufacturier, il peut être intéressant d’attirer des producteurs de pièces détachées pour les machines et l’équipement technologique.Mais toutes ces avancées supposent une infrastructure moderne axée sur les technologies de l’information (TI), dont l’Ouest de la Chine est précisément dépourvu. Elles impliquent aussi une amélioration des systèmes de transport et une levée des mesures qui limitent le commerce inter-régional afin que l’intérieur du pays puisse fournir les ressources naturelles et la main-d’oeuvre que les entreprises côtières font actuellement venir de l’étranger. À long terme, l’implantation à l’Ouest d’un plus grand nombre d’unités de recherche-développement (R&D) orientées vers le marché est envisageable. Par ailleurs, il est possible de mieux exploiter la source de main-d’oeuvre qualifiée employée jusqu’à présent par des entreprises de l’armée et par des entreprises d’État.L’ampleur des fonds mis au service de la stratégie de développement de l’Ouest devrait grandement contribuer à renforcer l’infrastructure de la région à moyen terme, sans pour autant modifier le cadre institutionnel et réglementaire. Des changements s’imposent également dans le système bancaire. Régi par les principes de l’économie planifiée, il s’est jusqu’ici limité à distribuer les aides de l’État et à encaisser les bénéfices. Le problème des prêts non productifs est particulièrement sérieux. Or si le système sortait de ce carcan, les projets seraient plus susceptibles de bénéficier d’un concours bancaire. Cette évolution irait en outre dans le sens d’une transparence accrue et d’une réduction de la corruption, ce qui n’est pas négligeable lorsqu’il s’agit d’attirer des investissements.Bien que le gouvernement central ait considérablement amélioré les conditions dans lesquelles s’inscrit le développement régional, les autorités locales ont aussi un rôle à jouer. Il reste beaucoup à faire pour créer, à l’échelle microéconomique, des conditions plus propices à l’investissement étranger. L’objectif doit être de consolider le tissu industriel sur place et d’empêcher la fuite des capitaux et de la main-d’oeuvre qualifiée. Pour cela, mieux vaudraient des incitations axées sur le marché et des moyens plus importants plutôt que des mesures bureaucratiques qui faussent les décisions de gestion. Des dispositions gouvernementales peuvent se justifier pour attirer les IDE dès lors que sont visés des avantages indirects que le marché ne saurait apporter à lui seul – transferts de technologies, recrutement de personnel qualifié et arrangements fiscaux, entre autres exemples. Les incitations dans ce sens peuvent s’avérer déterminantes dans le choix final des lieux d’investissement mais risquent, sans une gestion saine, d’engendrer la corruption, la recherche de rente et les distorsions sur le marché. Il s’agit d’améliorer les perspectives commerciales à long terme dans cette partie du pays afin d’assurer non seulement l’afflux, mais aussi la pérennité des IDE. Par ailleurs, certaines incitations telles que les allégements ou exonérations d’impôts peuvent priver les autorités locales des fonds nécessaires pour investir dans l’infrastructure et lutter contre la criminalité et la corruption – autant d’éléments indispensables pour attirer les placements. Les entreprises multinationales doivent se montrer prudentes dans leurs choix, et les organismes de promotion de l’investissement peuvent aider à façonner l’image d’une région et à assurer sa visibilité auprès des investisseurs potentiels. La Chine est bien placée pour le savoir : ses organismes de promotion de l’investissement de Shanghai et de Yantai ont obtenu de très bons résultats dans l’Est et peuvent indéniablement servir de modèles à des organismes comparables dans diverses localités de l’Ouest.Compte tenu de l’immensité du territoire chinois, il est inimaginable de faire progresser les IDE partout en même temps. La stratégie de développement de l’Ouest devrait plutôt chercher en priorité, comme elle a commencé à le faire, à déterminer des lieux d’investissement privilégiés. Les centres industriels de Xi’an, Kunming et Luoyang pourraient devenir des pôles de développement, par exemple, en faisant valoir leurs avantages en matière de R&D et de fonctionnement en réseau.C’est une condition primordiale, car une région a besoin d’un minimum de ressources humaines pour assimiler les technologies de pointe et les compétences de gestion allant de pair avec les IDE. C’est aussi un facteur essentiel pour transformer le potentiel de croissance créé par ces IDE en un développement économique durable. Des provinces telles que le Sichuan et le Shaanxi disposent d’établissements de recherche et de structures universitaires de haut niveau. Comme ils ont jusqu’ici privilégié la recherche technologique, ils pourraient être demain des sources de compétences pour les IDE axés sur la R&D. De plus, des actions gouvernementales sont nécessaires afin d’améliorer l’enseignement et de créer un environnement capable de dissuader la fuite des cerveaux et d’attirer les entrepreneurs installés à l’Est.Les perspectives qu’offrent les investissements énergétiques méritent d’être signalées, puisque les projets de pipelines donneront un coup de pouce à l’économie locale par le biais des stations de pompage, des activités liées à l’entretien et à la sécurité, etc. Il importe également d’articuler les IDE avec le développement des entreprises locales. Mais, à part pour l’énergie, il est peu probable que les activités minières et autres projets d’extraction de matières premières permettent de tisser de nouveaux liens avec les entreprises locales, même si des investisseurs étrangers se laissaient convaincre.Les responsables chinois ont par conséquent fort à faire s’ils veulent remédier aux écarts de revenus, qui vont en se creusant, entre la partie côtière prospère et l’intérieur du pays en perte de vitesse. Comme l’a souligné le Premier ministre Zhu Rongji, le développement de l’Ouest suppose une stratégie de longue haleine, qui prendra 20 à 30 ans. Il s’agit là d’une évaluation réaliste. Toutefois, si la Chine ne peut se permettre d’avancer sur tous les fronts à la fois, elle doit au moins veiller à ce que toute augmentation des IDE soit mise à profit là où le besoin se fait le plus sentir dans le pays.Références La Chine dans l’économie mondiale – Les enjeux de politique économique intérieure, OCDE, 2002. Foreign Direct Investment in China: Challenges and Prospects for Regional Development, OCDE, à paraître. Lemoine, Françoise, «FDI and the Opening Up of the Chinese Economy», CEPII, 2000. Ögütçü, Mehmet, Foreign Direct Investment in China’s Energy Sector, «Geopolitics of Energy», juin 2000.© L’Observateur de l’OCDE, Nº231/232, Mai 2002


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