Les retombées du terrorisme : sécurité et économie

Département des affaires économiques

L’économie mondiale s’est remarquablement redressée depuis les attentats de septembre 2001, mais il faut s’attendre à des effets économiques pendant un certain temps.

Vers la repriseLes attentats terroristes perpétrés aux États-Unis le 11 septembre ont infligé des pertes humaines et matérielles sans commune mesure avec les attentats survenus ailleurs au cours des dernières années. Le passif est avant tout humain, avec plus de 3 000 personnes tuées, dont des employés de bureau, des passagers d’avions et des centaines de sauveteurs. Il est aussi matériel, les dommages étant estimés dans les comptes nationaux à US$14 milliards pour les entreprises privées, US$1,5 milliard pour les États et collectivités locales concernés et US$0,7 milliard pour l’État fédéral. Le coût des opérations de sauvetage et de déblaiement et les dépenses connexes sont évalués à au moins US$11 milliards. La pointe de Manhattan a perdu environ 30 % de ses superficies de bureaux et de nombreuses entreprises ont été anéanties. Près de 200 000 emplois ont été détruits ou délocalisés hors de New York City, au moins temporairement.Peu après les attentats, le bioterrorisme a frappé : des spores mortelles d’anthrax ont contaminé les services postaux et provoqué plusieurs décès. On a également craint que les centrales nucléaires, les complexes chimiques, le réseau d’adduction d’eau et d’autres infrastructures cruciales ne soient pris comme cibles.L’horreur de ces événements ne pouvait que faire douter l’investisseur même le plus optimiste et, tout naturellement, les prévisions pour l’économie mondiale ont été révisées à la baisse. En vérité, la confiance des entreprises aux États-Unis et dans la plupart des autres pays de l’OCDE s’était déjà fortement dégradée en septembre 2001 par rapport à 2000. Les attentats l’ont encore entamée et la prévision de consensus pour la croissance réelle du PIB américain a été sur le champ révisée en baisse de 0,5 point pour 2001 et de 1,2 point pour 2002. La perte totale cumulée de revenu national associée se monte à US$500 milliards.Comme on s’y attendait, le PIB réel s’est contracté au 3ème trimestre, mais il s’est bien maintenu au 4ème, la forte baisse de l’investissement des entreprises ayant été compensée par une consommation soutenue et de fortes dépenses publiques. Les dépenses militaires ont en particulier augmenté de 9 % en termes réels. Plusieurs secteurs ont néanmoins été durement touchés. Les compagnies aériennes, déjà en difficulté, ont souffert d’une chute de la demande et le trafic s’est effondré. Les commandes d’avions ont été revues à la baisse. Le secteur des assurances a dû faire face à une catastrophe sans précédent. La demande a également diminué fortement pour l’hôtellerie-restauration, les agences de voyages et les autres activités liées au tourisme. Mais le problème des uns peut être l’aubaine des autres ; tel a été le cas dans le domaine de la sécurité et des technologies de l’information.Wall Street n’a pas souffert que physiquement. Les opérateurs sur les marchés financiers ont cherché refuge dans une « fuite vers la qualité » et les écarts de rendement se sont creusés entre obligations de sociétés et obligations publiques et entre obligations des économies émergentes et obligations américaines. Pourtant, les cours se sont rapidement redressés, dépassant souvent leurs niveaux antérieurs au 11 septembre. Les écarts se sont de nouveau resserrés et la volatilité s’est atténuée.Tout cela amène à se poser deux grandes questions : comment l’économie s’est-elle rétablie si vite après le choc ? Est-on revenu partout à la normale ou bien certains secteurs ont-ils subi des dommages durables ?Pour ce qui est de la reprise, l’action rapide et énergique des pouvoirs publics a indéniablement joué un grand rôle. Prenons l’exemple du marché financier de New York, qui a été quasiment détruit et a dû fermer pendant plusieurs jours. La Réserve fédérale a immédiatement fait savoir qu’elle était prête à injecter des liquidités pratiquement illimitées pour éviter les incidents et cessations de paiement. Le taux effectif des fonds fédéraux est tombé à des niveaux qu’il n’avait pas connus depuis le début des années 1960. La Fed a coopéré avec la Banque centrale européenne, la Banque d’Angleterre et la Banque du Canada pour approvisionner le monde en dollars. Cette action et la prompte reconstruction des réseaux de télécommunications et d’électricité ont permis de rouvrir les marchés dans de bonnes conditions et de revenir rapidement à une situation normale. Les prêts ont été remboursés et le bilan de la Fed, temporairement gonflé, s’est vite contracté. Le système a bien fonctionné.La politique monétaire et la politique budgétaire, elles aussi, ont aidé. Les banques centrales du monde entier ont nettement réduit les taux d’intérêt. Aux États-Unis, trois jours seulement après les attentats, le Congrès a autorisé des dépenses d’urgence d’un montant de US$40 milliards pour financer les secours à New York, à Washington et en Pennsylvanie et le début de la guerre contre le terrorisme. Quelques jours plus tard, il a accordé US$5 milliards de subventions directes et US$10 milliards de garanties de prêts fédéraux en faveur des compagnies aériennes américaines.Au total, grâce à une bonne gestion de la crise, notamment par le biais de la coopération internationale, l’impact économique à court terme des attentats de septembre a été moins marqué qu’on ne le craignait au départ. De fait, les résultats économiques reviennent au niveau des prévisions d’avant septembre (voir le graphique). D’où notre deuxième question, qui concerne le moyen terme. La réponse est cette fois moins certaine, car les conséquences économiques du terrorisme dans la durée ont été peu étudiées. Ce qui est sûr, c’est que les attentats de septembre n’ont pas seulement provoqué des pertes humaines et matérielles ; ils ont révélé la vulnérabilité de l’économie de marché aux menaces hostiles. Cette prise de conscience a créé un choc psychologique aux États-Unis et dans le reste du monde. Il n’est donc pas surprenant que les principaux effets durables des attentats du 11 septembre se situent dans le domaine de la protection et de la sécurité.En dehors du renforcement de la coopération pour la lutte contre le financement du terrorisme (voir l’article de Clarie Lo page 39), l’effet le plus visible a été le retour à l’augmentation des dépenses de défense aux États-Unis mais aussi ailleurs. L’accroissement des dépenses dans ce domaine ampute le « dividende de la paix » qui, selon de nombreux experts, a contribué à la forte croissance américaine de ces 10 dernières années.Bien sûr, les dépenses pour la défense et la sécurité peuvent stimuler brièvement, mais fortement, l’économie en créant des emplois et en gonflant les marchés publics, mais à moyen terme cela se fera au détriment d’autres activités dans le reste de l’économie. (Ces aspects seront traités dans un document de travail à paraître, référencé au bas de cet article.)En dehors du gonflement des dépenses de défense, une plus forte menace terroriste a au moins deux autres conséquences économiques : dans les assurances, il est plus difficile et plus coûteux, depuis septembre 2001, de se couvrir contre le risque lié au terrorisme ; et le renforcement de la sécurité, en particulier aux frontières, a conduit à une surveillance plus stricte des mouvements de marchandises (et de travailleurs) dans un certain nombre de pays.L’assurance en questionLes pertes subies par le secteur des assurances (y compris la réassurance) sont estimées à un chiffre qui se situe entre US$30 et US$58 milliards. On ne sait pas très bien quel sera le montant des indemnisations pour l’assurance responsabilité civile, mais même si le coût est en définitive proche de l’estimation basse, les sinistres dus aux attentats de septembre seront vraisemblablement les plus élevés de toute l’histoire, dépassant les US$21 milliards de dommages subis par la Floride en 1992 avec l’ouragan Andrew. Ce sont jusqu’à présent les émeutes de Los Angeles de 1992 qui avaient représenté les plus fortes indemnisations (US$0,8 milliard) pour une catastrophe due à l’homme et il s’agissait alors essentiellement de dommages sur des biens. Dans le cas des attentats du 11 septembre, toute une série de branches d’assurances sont en cause : vie, dommages, automobiles, aviation, rémunération et pertes d’exploitation.Malgré l’ampleur de ce coût, il n’y a pas eu de grande faillite dans le secteur des assurances, notamment parce que le risque était étalé sur un certain nombre de sociétés et de pays. On estime que les réassureurs, dont la plupart sont européens, subiront plus de la moitié des pertes. Toutefois, un grand nombre de sociétés d’assurance et de réassurance ont vu s’affaiblir leurs moyens financiers et il est probable qu’un certain nombre d’entre elles ne pourraient pas résister à un nouveau choc similaire.Après les attentats, les assureurs et les réassureurs ont réduit la couverture pour le risque lié au terrorisme, ou ont même cessé de le prendre en charge en raison des difficultés pour le tarifer. Les primes d’assurance ont augmenté dans plusieurs secteurs, surtout l’aviation et les autres modes de transport. Il y a eu hausse également dans la construction, le tourisme et l’énergie. Les primes d’assurance pour les biens commerciaux et la responsabilité civile ont grimpé de 30 % en moyenne, et bien davantage pour les cibles les plus vulnérables comme les usines chimiques et les immeubles de grande hauteur à usage de bureaux.Il faut néanmoins garder à l’esprit que les primes avaient fortement diminué dans les années 1990 et, même si l’on tient compte des hausses prévues, les primes de réassurance devraient rester nettement inférieures aux sommets atteints en 1993, surtout parce que la concurrence s’est intensifiée dans ce secteur. Malgré tout, la réduction de la couverture pourrait freiner la croissance si elle touche certains types d’investissement, comme par exemple dans l’immobilier. Les sociétés d’assurance seront peut-être à même, un jour ou l’autre, de tarifer le risque terroriste, mais pas dans un avenir prévisible. Le risque d’une catastrophe de grande ampleur du type de celle qui s’est produite le 11 septembre était jusqu’alors jugé faible (et il est peut-être encore effectivement faible) et on ne l'intégrait que rarement en bonne et due forme dans les primes. À terme, ceci est susceptible de changer. Après tout, quelle que soit leur soudaineté, les frappes terroristes ne sont pas totalement aléatoires et rien n’empêche, du point de vue technique, de les prendre en compte dans un modèle de gestion des risques, même si, du fait du degré élevé d’incertitude de ces événements, l’exactitude prédictive des modèles de risque restera longtemps en question. Malgré tout, un groupe de sociétés européennes d’assurance et de réassurance a récemment fait connaître son intention de constituer un pool pour assurer dans certaines limites le risque terroriste. Aux États-Unis, les compagnies aériennes sont en passe de créer une société mutuelle, Equitime, dont l’objet est similaire, mais en envisageant l’intervention de l’État en qualité d’assureur en dernier ressort.Les marchés financiers pourraient jouer un rôle clé dans l’élargissement de la couverture. Le marché des obligations « catastrophe » reste étroit depuis sa création en 1996, mais les initiatives qui sont prises pour reconditionner les dérivés d’assurance, sous une forme plus familière aux marchés financiers, pourraient accroître la liquidité et faire jouer à ces marchés un plus grand rôle dans la mise au point, à l’avenir, de nouveaux mécanismes de transfert des risques.Il faudra sans doute au secteur des assurances plusieurs années pour s’adapter. Dans l’intervalle, une intervention des pouvoirs publics pourra être justifiée. De fait, certains pays de l’OCDE ont créé depuis longtemps des dispositifs de couverture du risque terroriste. C’est le cas, par exemple, au Royaume-Uni avec Pool Re, mis en place pour faire face aux menaces terroristes déjà anciennes de l’IRA, et en Espagne, où a été constitué un organisme public, le Consorcio de Compensación de Seguros. Un grand nombre de ces dispositifs était censé remédier temporairement à une défaillance du marché. On pensait qu’avec le temps le secteur des assurances se doterait de nouveaux moyens et que des modalités efficaces de partage des risques se réinstaureraient. Si ces dispositifs sont encore en vigueur, c’est parce que la défaillance du marché n’était pas temporaire, ou parce que l’intervention des pouvoirs publics a peut-être dans certains cas évincé les possibilités d’action du secteur privé.La mise sur pied de ce type de mécanisme est nécessairement tributaire des particularités du système judiciaire national. Par exemple, le modèle du Pool Re au Royaume-Uni ne réassure pas la responsabilité civile et il serait donc moins valable aux États-Unis, où se pose le problème des procès en responsabilité civile.En somme, si l’intervention des pouvoirs publics se révèle nécessaire, elle devra être de portée limitée, être conçue en partenariat avec le secteur privé et faire l’objet, sous une forme ou une autre, d’une tarification. À cet égard, il est possible que l’État doive agir en qualité d’assureur en dernier ressort, ce qui nécessitera peut-être une coopération internationale.Les attentats du 11 septembre ont rappelé à tous le rôle des pouvoirs publics. De tels partenariats seraient cruciaux pour le secteur des assurances en cas de scénario « méga-terroriste », par exemple un attentat nucléaire, même de faible ampleur. Il ne fait aucun doute que les experts de l’assurance étudient de près cette éventualité. Même s’il s’agit d’un risque impondérable pour la plupart d’entre nous, les attentats du 11 septembre ont montré qu’il faut prendre en compte les événements même improbables.Question de transportAutre conséquence économique à moyen terme des attentats du 11 septembre : leurs retombées sur le commerce et plus particulièrement les transports. Avec l’avènement de la « nouvelle économie », on a pu souvent oublier que, malgré l’existence du cyberespace, le monde n’était pas virtuel et que même des marchandises commandées en ligne doivent être fabriquées avec des machines qui n’ont rien d’irréel, conditionnées dans un emballage bien tangible et acheminées vers leur destination finale. Après les attentats du 11 septembre, les transports aériens n’ont pas fonctionné pendant quatre jours et l’autorité portuaire de New York et du New Jersey a suspendu ses activités durant 48 heures. L’ensemble du système de transport aux États-Unis a subi de graves perturbations qui se sont répercutées sur le monde entier.C’est la frontière terrestre entre les États-Unis et le Canada qui a été la plus touchée. Environ un demi-million de véhicules n’ont plus été en mesure d’acheminer un volume de marchandises représentant en temps normal un montant de US$1,4 milliard par jour. Les longues files d’attente ont eu de lourdes conséquences pour un grand nombre d’entreprises, surtout dans l’industrie automobile où les approvisionnements en flux tendus se sont purement et simplement interrompus. Les dispositifs de sécurité ont été progressivement assouplis et on a renforcé le personnel affecté à ces dispositifs, de sorte que le trafic est revenu à une situation à peu près normale. Une initiative a joué depuis lors : la signature, en décembre 2001, de la déclaration américano-canadienne relative à la « frontière intelligente », qui a pour but de faciliter les échanges grâce à des améliorations technologiques et à une coordination plus étroite. Mais il s’agissait d’une frontière terrestre. Qu’en est-il des échanges intercontinentaux ?Le renforcement des mesures de sécurité et une série de coûts supplémentaires ont également renchéri le transport de marchandises par voie maritime et aérienne. Dans le cas des transports maritimes, des obligations de notification ont été instaurées, les inspections par les garde-côtes sont plus fréquentes et les interventions de remorqueurs d’escorte se multiplient, ce qui s’est traduit par une plus longue attente. Il en est de même pour les transports aériens : les coûts sont en hausse avec l’augmentation des primes d’assurance et l’application de surtaxes pour risque de guerre, surtout pour le fret transporté dans certaines zones géopolitiquement dangereuses.Malgré tout, la plupart des indices ne font guère apparaître, six mois après les attentats, une hausse des coûts de transport, certains ayant même diminué. L’augmentation de 5 % à 10 % des tarifs de fret maritime s’est rapidement inversée, mais fin 2001 les tarifs de fret aérien étaient supérieurs d’environ 10 % à leur niveau d’avant les attentats. Vu le net ralentissement de la demande et la baisse des prix des carburants, on aurait dû observer un recul des coûts de transport. Par conséquent, les coûts de transport hors énergie et corrigés des influences conjoncturelles pourraient avoir augmenté.Certains observateurs considèrent néanmoins que les frontières américaines restent trop perméables et préconisent un renforcement des contrôles. Le Service des douanes américaines a recommandé de renforcer la sécurité des conteneurs, qui représentent 60 % environ du volume des échanges mondiaux. Cela nécessiterait de lourds investissements pour accélérer les procédures douanières, en mettant en place une sorte de « voie express ». Tous ces dispositifs sont coûteux et risquent d’allonger les délais de livraison. Or, le niveau abordable des tarifs de fret aérien et la baisse globale des frais de transport ont joué un grand rôle dans la croissance économique ces dernières décennies et de nombreux secteurs ont pu ainsi internationaliser leurs chaînes d’approvisionnement. Ils sont tributaires de la rapidité et de la fiabilité des livraisons dans le cadre d’un système efficace de transport. La rapidité a permis aux entreprises de réduire en particulier leurs stocks et d’accroître leur productivité, pas seulement aux États-Unis, mais dans le monde entier. Le renchérissement des coûts de transport pourrait avoir des conséquences négatives pour la croissance dans tous les pays, riches ou pauvres.Les spécialistes estiment que, depuis les attentats, le coût total des mesures de sécurité pourrait atteindre 1 % à 3 % de la valeur des marchandises. Un tel pourcentage n’est pas négligeable et une différence, même faible, entre le coût du commerce international et celui du commerce intérieur peut avoir un impact très marqué sur les courants d’échanges.Que faire, étant entendu que la sécurité est essentielle ? Une coopération est manifestement nécessaire entre le secteur public et le secteur privé au stade de la conception et de l’exécution des mesures. Bien qu’on ne puisse pas totalement éviter dans l’immédiat un arbitrage entre sécurité et efficacité pour le passage aux frontières, on peut s’attendre à ce que cet arbitrage n’ait plus à être opéré à moyen terme. Les nouvelles mesures de sécurité peuvent être conçues de façon à ne pas nuire à l’efficacité du transport transfrontalier de marchandises, en s’appuyant sur une analyse de gestion des risques pour faire en sorte que priorité soit donnée aux plus critiques d’entre eux.Le régime de sécurité du fret aérien qu’a instauré le Royaume-Uni à la suite de la catastrophe de Lockerbie de 1988 est un bon exemple dans ce domaine.Après un événement aussi tragique et abominable, le fait que nos économies paraissent se redresser témoigne de la capacité de résistance dont la zone de l’OCDE, et plus particulièrement l’économie américaine, ont su se doter au fil des années. Gérer les risques fait partie des défis auxquels nous faisons face.


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