Vers une France plus « verte »

Les autorités françaises se tournent de plus en plus vers des taxes environnementales pour répondre aux attentes de la population en matière de qualité de l’air, de pureté de l’eau et de protection des espaces naturels. Mais la mise en pratique de ces politiques n’est pas aussi simple que cela peut paraître.
Département des affaires économiques
En matière d’environnement, la France renvoie une image contradictoire : des villes dotées de vastes réseaux de transports publics rapides sont néanmoins encombrées d’automobiles, et des campagnes où des paysages agricoles idylliques cohabitent avec des cours d’eau lourdement pollués par les engrais. En fait, on considère souvent, peut-être injustement, que la France se situe quelque part entre les pays les moins rapides et les pays intermédiaires de l’OCDE pour l’application de certaines normes environnementales comme pour l’évolution de l’opinion publique devant les pratiques peu respectueuses de l’environnement. Cependant, les choses sont en train de changer. Un nombre croissant de signes témoignent de la place de plus en plus importante qu’occupe l’environnement dans les préoccupations de la population et dans le débat public. Les Français sont toujours plus nombreux à aspirer au quotidien à un air de meilleure qualité, à une eau plus pure et à des espaces naturels mieux protégés. Les autorités répondent à ces attentes par des mesures concrètes destinées à mieux concilier croissance et environnement.
Comment rendre la croissance écologiquement viable ? Jusqu’à une époque récente, la politique de l’environnement s’en remettait pour l’essentiel à des règlements, y compris des normes techniques, qui ont permis des avancées considérables dans la maîtrise des pollutions industrielles. Depuis plusieurs années, ces moyens d’action sont cependant supplantés, en France comme ailleurs, par des instruments économiques comme les impôts et les redevances. L’objectif étant que l’utilisation des ressources naturelles ou de l’environnement ait un prix qui soit davantage en phase avec les coûts que cette utilisation fait supporter à lasociété. Ainsi, on facilite la prise en compte des préoccupations environnementales dans les décisions économiques. En effet, comme l’ont fait observer les participants à la réunion ministérielle de l’OCDE sur le développement écologiquement viable, il est souvent plus coûteux de réparer des dégâts que de les prévenir.Mais à vouloir faire évoluer les comportements au moyen d’instruments économiques, on peut s’exposer à des écueils. Il n’est pas facile de passer d’une conception de « gratuité » de l’environnement à une approche où particuliers et entreprises doivent payer pour l’utiliser.Si le principe selon lequel un pollueur doit payer le coût de la pollution qu’il produit est généralement admis, en pratique, rares sont les impôts présumés écologiques qui remplissent déjà concrètement cette fonction. En France, les impôts en vigueur sur les produits énergétiques ont été instaurés soit pour des raisons budgétaires, soit pourpromouvoir les économies d’énergie, mais ils sont rarement en rapport avec les coûts sociaux et écologiques qu’induisent ces produits. Le charbon, par exemple, qui est pourtant parmi les combustibles les plus polluants, y est exonéré de toute taxation. En outre, la consommation d’énergie des ménages est plus lourdement taxée que celle des entreprises, même lorsque l’une et l’autre sont tout aussi néfastes pour l’environnement. Afin de remédier à certaines de ces anomalies et dans le cadre de son programme national de lutte contre le changement climatique, le gouvernement français a récemment tenté d’instaurer une taxe sur les consommations intermédiaires d’énergie des entreprises.Le projet était conçu pour réduire au minimum l’impact sur la compétitivité-coûts globale des entreprises tout en maximisant les incitations pour une diminution des pratiques trop polluantes. Dans d’autres pays recourant à des taxes sur le carbone, le souci decompétitivité avait eu un effet pervers en conduisant les pouvoirs publics à accorder des exonérations ou des réductions précisément aux secteurs les plus énergivores ou polluants. Dans son projet de loi, la France a cherché à résoudre ce problème en taxant au même taux la consommation d’énergie de toutes les entreprises – à la marge. Pour réduire au minimum les effets de cette réforme sur la compétitivité, elle prévoyait cependant d’accorder des abattements aux entreprises sur la base de leur intensité énergétique de départ. Autrement dit, il s’agissait de taxer les entreprises sur une partie seulement de leur consommation d’énergie, mais de les taxer au taux plein à la marge, de façon à préserver les incitations à réduire cette consommation. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censuré le projet, car les entreprises étant appelées à acquitter des taux moyens différents, le principe d’égalité des contribuables devant l’impôt n’était pas respecté.Le gouvernement envisage de négocier avec l’industrie des engagements volontaires de réduction des émissions. Mais à en juger par l’expérience d’autres pays, cette démarche risque fort d’aboutir à des objectifs de réduction qui ne suffiront pas pour que la France honore l’engagement pris, dans le cadre du Protocole de Kyoto, de stabiliser à l’horizon 2010 les émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990. En fait, les autorités sont confrontées à un vrai dilemme, car même si certaines entreprises considèrent désormais qu’appliquer des pratiques respectueuses de l’environnement est bon pour les affaires, on ne peut pas raisonnablement s’attendre à ce que toutes soient volontaires pour supporter des coûtsliés à la réduction d’émissions aujourd’hui « gratuites ». En outre, en dehors d’une taxe ou d’un vaste marché de permis d’émissions à l’image de celui mis en place aux États-Unis pour le dioxyde de soufre, les pouvoirs publics disposent de peu d’instruments pour susciter un changement de comportement. Quelle que soit la stratégie retenue, des répercussions sur les industries grosses consommatrices d’énergie et leurs structures de coûts seront inévitables. Mais peut-on réellement faire autrement si l’objectif est d’orienter l’économie vers des structures de production moins polluantes ?La circulation automobile et la pollution de l’air dans les villes constituent un autre domaine où le passage à des politiques plus écologiques imposera forcément des coûts impopulaires à ceux qui aujourd’hui consomment gratuitement des ressources environnementales. En dépit de réseaux de transports publics assez efficaces, des grandes villes françaises comme Paris, Lille ou Toulouse ont vu leur trafic routier augmenter constamment. Ainsi, malgré l’amélioration du rendement énergétique des moteurs et la baisse des émissions produites par kilomètre parcouru ou par litre de carburant consommé, l’impact global del’automobile a augmenté en termes de trafic et d’étalement urbain. Autrement dit, le coût privé de l’utilisation de l’automobile a peut-être baissé, mais son coût pour la collectivité s’est alourdi. En outre, la fiscalité actuelle sur les carburants n’est pas conçue pour faire payer aux automobilistes une part plus importante du coût pour la collectivité, lequel varie selon l’endroit, le moment de la journée et le type de véhicule. Pourtant, la consommation d’un litre de carburant par un véhicule ancien, en ville, aux heures de pointe, est beaucoup plus nocive que celle d’une voiture neuve en rase campagne.Il pourrait y avoir beaucoup à gagner à réformer les impôts et les redevances sur les transports, y compris les péages. Equiper entièrement une grande agglomération d’un système de péage électronique est aujourd’hui techniquement possible, mais demeure une solution onéreuse. Cependant, ces coûts ont toutes les chances de diminuer au fil du temps, et ils seraient de toute façon compensés par la baisse des coûts sanitaires et économiques engendrés par les modes actuels d’utilisation de l’automobile.Si les Français sont habitués aux autoroutes payantes, ils pourraient toutefois ne pas accepter aussi facilement les péages urbains, car la mobilité est souvent considérée comme un droit fondamental qui ne doit pas dépendre de la capacité financière de chacun. Mais si les péages urbains étaient présentés comme un moyen de favoriser la mobilité et de gagner du temps, ils pourraient recueillir une adhésion croissante. De fait, en France comme ailleurs, l’expérience tend à démontrer que c’est le cas. A plus court terme, d’autres solutions plus limitées sont envisageables, comme le péage des grands axes d’accès aux centres des métropoles, une mesure aujourd’hui à l’étude aux Pays-Bas. En France et notamment à Paris, les tarifs de stationnement et les amendes pourraient être augmentés pour dissuader les déplacements motorisés inutiles et réduire l’encombrement. En l’occurrence, les tarifs de stationnement dans la rue sont nettement inférieurs à la valeur locative marchande de la surface occupée. Qui plus est, les amendes pour dépassement de la durée de stationnement autorisée sont tellement peu élevées qu’une contravention revient souvent moins cher que l’achat de tickets à l’horodateur. Une telle situation est inimaginable à Londres ou à New York, où les amendes sont de nombreuses foissupérieures au coût du stationnement. Remédier à ces problèmes permettrait non seulement de contribuer à une meilleure politique environnementale, mais aussi de favoriser d’autres initiatives comme l’aménagement de pistes cyclables et d’espaces verts.On peut encore améliorer l’efficacité des politiques environnementales en éliminant les incitations préjudiciables à l’environnement qui émanent d’autres politiques, par exemple dans les secteurs de l’agriculture et des transports. En France, l’important différentiel fiscal entre le gazole et l’essence s’est traduit par une « diésélisation » très marquée du parc automobile : en 2001, les ventes de voitures diesel ont pour la première fois dépassé celles de voitures à essence. Pourtant, en ville, un litre de gazole produit autant de gaz à effet de serre qu’un litre d’essence, et plus de pollution. Les nouveaux moteurs diesel émettent certes moins de gaz à effet de serre sur route, mais ils sont davantage prédisposés à certains types d’émissions à l’origine des pluies acides, comme le dioxyde d’azote. La question de savoir lequel des deux carburants est, en fin de compte, le moins polluant est toujours débattue. Mais il est clair que le privilège fiscal accordé au gazole en France est excessif. Conscient de cet état de fait, le gouvernement a pris en 1998 l’engagement de réduire le différentiel, mais il a suspendu ce projet à l’automne 2000, au moment de la flambée des prix des carburants. Depuis, il n’a pas réitéré cet engagement.À l’évidence, des efforts s’imposent encore avant que se dessine en France une stratégie cohérente de l’environnement. Mais il ne fait aucun doute que le développement durable commence à trouver un écho dans les politiques nationales. L’euro ne figurant plus au premier rang des préoccupations intérieures, il n’est pas exclu que les considérations environnementales s’imposent davantage comme un thème majeur dans la perspective des prochaines élections, et que l’incitation à oeuvrer en faveur d’une plus grande cohérence des politiques s’amplifie.Références« Pour une croissance écologiquement durable », Études économiques de l’OCDE : France, OCDE, 2001. Tendances des impôts sur la consommation : TVA/TPS, droits d’accise et impôts liés à l’environnement, OCDE, 2001.Les taxes liées à l’environnement dans les pays de l’OCDE : Problèmes et stratégies, OCDE, 2001.


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