Politique budgétaire : Les leçons de 2001

Aux États-Unis, le concept même de gouvernement est actuellement revisité, en partie à cause des attentats terroristes de l’an dernier, mais aussi en raison de la récession. Ce dont l’Amérique a aujourd’hui besoin, estime le syndicaliste américain Thomas Palley, c’est d’une politique budgétaire saine pour promouvoir l’activité économique et non pas des réductions d’impôt régressives du printemps 2001.
OCDE Observateur
Qui l’aurait cru ? Après deux décennies pendant lesquelles l’action économique du gouvernement a été en butte à des critiques et a même dû parfois être partiellement annulée, la politique budgétaire suscite un très net regain d’intérêt aux États-Unis. Ceci tient en partie aux graves événements de 2001 qui nous ont rappelé ce que doit être la véritable mission du gouvernement, mais aussi à la récession qui a mis en lumière le rôle que peuvent jouer les gouvernements pour stabiliser les économies de marché.
Grâce notamment au bon fonctionnement des mécanismes de stabilisation automatique, tels que l’impôt progressif sur le revenu, l’énorme excédent budgétaire a disparu. Ceci a contribué à atténuer l’incidence de la récession et rappelé la valeur du principe keynésien qui a depuis longtemps fait ses preuves : mobiliser l’argent public pour remettre l’économie sur les rails. Lorsque les taux d’intérêt étaient plus élevés, il était possible de les abaisser pour lutter contre les récessions, ce qui avait pour effet immédiat d’alléger le poids du service de la dette. En particulier, les familles pouvaient refinancer leurs hypothèques à des taux plus faibles, plus abordables, ce qui libérait du revenu disponible. À présent que l’inflation a reculé et que les taux d’intérêt sont en baisse, la marge de manoeuvre des autorités monétaires est plus étroite. Cela rend d’autant plus nécessairede trouver des mécanismes de remplacement en cas de tassement de la demande.Les stabilisateurs automatiques sont l’un des mécanismes par lesquels la politique budgétaire peut aider à lutter contre les récessions ; les mesures budgétaires délibérées en sont un autre. De ce point de vue, le bilan de 2001 est moins satisfaisant. Bien que présentée comme une mesure de relance budgétaire immédiate, la réduction de l’impôt sur les personnes physiques du printemps 2001 n’a été en fait guère plus qu’une redistribution fiscale progressive en faveur des plus nantis. Ainsi, 47,1 % des avantages qui en découlent concernent les 5 % de la population qui ont les revenus les plus élevés, et comme bon nombre des dispositions doivent progressivement être mises en oeuvre au cours des 10 prochaines années, ce dispositif grève sérieusement les perspectives budgétaires à long terme. Pour être judicieuse, l’action budgétaire discrétionnaire devrait se traduire par un effet immédiat de relance en donnant de l’argent à ceux qui vont le dépenser, et son application devrait être mise en veilleuse lorsque la reprise s’annonce. Les allégements d’impôt du printemps 2001 ont largement échoué sur ces deux tableaux.Un autre domaine dans lequel la politique a été un échec est celui de l’assurance chômage, qui a pâti des allégements d’impôts demandéspour les entreprises. L’assurance chômage est peut-être, de tous les moyens de relance budgétaire, celui qui est le plus efficace, dans la mesure où elle est ciblée sur ceux qui ont le plus besoin d’un complément de revenu et qui le dépenseront intégralement. De plus, comme les chômeurs sont souvent géographiquement concentrés, l’assurance chômage vient en aide à des groupes entiers de population. Enfin, l’importance de l’assurance chômage diminue – comme ce devrait être le cas de toute politique anticonjoncturelle – lorsque les chômeurs trouvent de nouveaux emplois. Néanmoins, et malgré ces avantages manifestes, les mesures destinées à améliorer l’assurance chômage ont été bloquées pour répondre aux demandes politiques d’allégement de la fiscalité des entreprises. Dans certains cas, cet allégement n’a guère eu d’effet de relance, soit parce qu’il récompensait des investissements déjà réalisés, soit parce qu’il était très coûteux. Ainsi, le crédit d’impôt proposé pour les investissements n’a pas cherché à viser les dépenses marginales d’investissement mais a bénéficié à toutes les dépenses d’investissement, notamment celles qui auraient été engagées de toute façon.Les investissements publics d’infrastructure sont un autre domaine où l’action des pouvoirs publics peut être renforcée. Les attentats terroristes de septembre ont entraîné une certaine augmentation des dépenses au titre de l’aide à la reconstruction, de la défense et de la sécurité. Mais cela ne suffit pas. Les dépenses d’infrastructure peuvent être un moyen efficace de créer des emplois ; tout en répondant à des besoins depuis longtemps négligés et en accroissant la productivité future. L’aide fédérale aux états est un autre instrument utile de politique budgétaire pour accélérer la reprise. Comme bon nombre d’états sont soumis à des règles d’équilibre budgétaire, les récessions conduisent à des réductions proconjoncturelles des dépenses locales, ce qui aggrave encore la situation. L’octroi d’une aide fédérale aux états atténuerait cette conséquence des règles budgétaires locales. Si la récession se poursuit en 2002, ce devrait être là l’un des axes majeurs de l’action budgétaire des autorités fédérales.Fort heureusement, le temps est révolu où la politique budgétaire servait à combler des déficits insoutenables. Pour l’avenir, le gouvernement devrait affirmer son attachement aux principes sur lesquels le système fiscal devrait être fondé : recettes suffisantes pour couvrir les dépenses, équité, efficience et stabilité économique. Malheureusement, bon nombre des modifications discrétionnaires apportées à la politique budgétaire des États-Unis en 2001 ne respectent pas ces principes. La réduction d’impôt a été inéquitable parce qu’elle bénéficiait aux groupes les plus riches de la population, et le caractère progressif de son application risque fort de réduire les flux futurs de recettes. L’Amérique ne disposera plus alors de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins en matière de service public et d’infrastructure. Il serait donc souhaitable que les responsables abrogent la réduction d’impôt de 2001. Il sera cependant difficile de faire adopter une telle mesure. D’une part, une action budgétaire expansionniste peut être encore nécessaire si la récession se poursuit. Mais d’autre part – et cela paraît à première vue contradictoire –, la réduction d’impôt de 2001 devrait être abrogée parce qu’elle compromet les perspectives budgétaires à long terme et n’a qu’un effet de relance très limité. RéférencesGodley, W., « Kick-start strategy fails to fire spluttering US economic motor » dans The Guardian, Royaume-Unis, 21 janvier 2001:


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