L’imposition des allocations

Le niveau des dépenses publiques sociales varie au sein de la zone OCDE, mais pas autant que certains pourraient le penser. Un examen plus poussé des systèmes de fiscalité et d’indemnisation permet de comprendre pourquoi.
Direction de l'Education, de l'Emploi, du Travail et des Affaires Sociales
Quel que soit le niveau global de la fiscalité et des dépenses publiques, les dépenses sociales publiques représentent plus de la moitié de l’ensemble des dépenses publiques dans la plupart des pays de l’OCDE. Mais alors qu’à en croire les médias, les dépenses publiques sociales rapportées au PIB varieraient très fortement d’un pays à l’autre, un examen plus attentif des interactions entre la fiscalité et les systèmes d’indemnisation montre que ces différences sont plus faibles qu’il n’y paraît.
En général, les dépenses sociales publiques couvrent quatre domaines principaux: l’aide aux retraités ; la garantie de ressources pour la population d’âge actif ; les soins de santé ; et les autres services sociaux, comme les structures d’accueil pour les enfants. L’importance relative de chacun de ces postes varie selon les pays. Ainsi en Italie, les dépenses publiques destinées à l’aide aux retraités représentaient environ 16 % du PIB en 1997. Les dépenses au titre des services sociaux, notamment les crèches publiques, représentent un poste budgétaire important au Danemark. Tandis qu’aux Pays-Bas ce sont les dépenses pour la garantie de ressources de la population d’âge actif qui sont élevées, en raison des programmes d’assurance invalidité et ce malgré la faiblesse du chômage. La santé est, dans tous les pays, une importante composante des budgets publics. Et les dépenses à ce titre représentent environ 6 % du PIB dans la zone OCDE.Comme toujours, il faut aller au-delà des apparences. Ainsi, le Danemark peut sembler à première vue dépenser beaucoup plus au titre de la protection sociale que l’Allemagne, le Royaume-Uni ou les États-Unis, mais est-ce bien le cas ?La réponse est non, parce que les données négligent trois facteurs essentiels: premièrement, la façon dont les impôts sur le revenu, y compris les cotisations de sécurité sociale, affectent les sommes perçues au titre des prestations ; deuxièmement, l’incidence des impôts indirects sur la consommation ; et troisièmement, la façon dont les allégements fiscaux accordés pour une raison sociale peuvent modifier le tableau.Considérons par exemple l’impôt direct sur le revenu et les cotisations de sécurité sociale que certains gouvernements prélèvent sur les prestations en espèces. Alors qu’aux Pays-Bas, la quasi-totalité des prestations sociales sont imposables, l’Allemagne ne prélève généralement que des impôts très limités sur les sommes perçues au titre de prestations. Prenons le cas d’un ouvrier allemand moyen qui, en 1997, est la seule source de revenu d’une famille comptant deux enfants. S’il perd son emploi, il reçoit plus de US$19 000 par an au titre de l’indemnisation du chômage et n’acquitte aucun impôt sur le revenu. En revanche, une personne dans la même situation aux Pays-Bas perçoit près de US$25 000, mais verse plus de US$6 000 d’impôt. Le revenu net est donc plus élevé dans le cas de l’Allemagne. Sur les dépenses publiques totales de transfert, les sommes reprises par le fisc au Danemark et aux Pays-Bas par le biais des impôts directs représentent environ 4 % du PIB, contre quelque 2,5 % du PIB en Italie, et seulement 1 % en Allemagne. En Australie, au Japon, au Royaume-Uni et aux États-Unis, la reprise par l’impôt des revenus au titre des transferts est encore plus faible (voir graphique ci-dessous).On aboutit à la même constatation lorsque l’on examine la fiscalité indirecte. Les prestations sociales financent la consommation. Les impôts sur la consommation, comme la TVA, réduisent la valeur d’achat réelle des prestations. Et, comme l’impôt sur le revenu, ils créent un nouveau flux de recettes fiscales vers le gouvernement. En conséquence, pour assurer aux bénéficiaires de prestations une consommation nette de 100 unités, un pays comme les États-Unis, où le taux moyen des impôts indirects est légèrement supérieur à 5 %, doit verser une prestation brute de l’ordre de 105 unités. Au Danemark, où le taux moyen des impôts indirects est supérieur à 25 %, il faudrait que la prestation brute soit beaucoup plus importante, de l’ordre de 125 unités, pour arriver au même résultat net. Manifestement, le flux de recettes généré par cette imposition indirecte de la consommation financée par les prestations est beaucoup plus important au Danemark qu’aux États-Unis. En règle générale, le taux moyen des impôts sur la consommation dans les pays européens de l’OCDE se situe entre 12,5 % et 16 % – le Danemark étant une exception avec un taux encore plus élevé – tandis que les taux moyens des impôts indirects dans les autres pays de l’OCDE sont beaucoup plus faibles, variant entre 5 % et 7,5 % en Australie, aux États-Unis et au Japon.Tous les gouvernements ne taxent pas de la même façon le revenu et la consommation et certains accordent des allégements fiscaux pour répondre à un objectif social. Les abattements d’impôt pour enfants à charge sont un exemple courant de ces avantages fiscaux, accordés en lieu et place de prestations en espèces. D’autres allégements d’impôt peuvent être proposés, par exemple pour compenser l’achat d’une assurance maladie privée. Les allégements d’impôt et les prestations en espèces ont souvent le même effet quand il s’agit des aides aux familles. Ainsi, en Allemagne, la valeur des abattements d’impôt dont bénéficient les familles ayant des enfants à charge atteignait près de US$ 32,5 milliards en 1997. Un autre exemple frappant est le Earned Income Tax Credit (EITC – crédit d’impôt sur les revenus du travail) aux États-Unis qui, cette même année, s’est traduit par des dépenses de l’ordre de US$ 30,5 milliards. Cette somme était composée de US$ 6,1 milliards de crédits d’impôt proprement dits (avantage fiscal accordé en lieu et place d’une prestation en espèces) et de US$ 24,4 milliards versés à ceux qui ont des bas salaires et dont les crédits d’impôts surpassent leur assujettissement fiscal.Que peut-on en conclure quant aux dépenses sociales publiques dans la zone OCDE ? Pour commencer, les impôts directs et les cotisations de sécurité sociale reprennent une proportion plus importante des sommes reçues au titre de prestations au Danemark et aux Pays-Bas (jusqu’à un quart des sommes perçues) que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. De même, la valeur du revenu perçu au titre de prestations qui est repris par les impôts sur la consommation est beaucoup plus élevée dans les pays européens qu’en Australie, au Japon ou aux États-Unis.Par ailleurs, les pays dans lesquels les revenus perçus au titre de prestations ne sont soumis qu’à une imposition directe relativement limitée (Allemagne, États-Unis et Royaume-Uni) ont davantage recours à des allégements d’impôt à objectif social que les pays dans lesquels les revenus perçus au titre de prestations sont soumis à des impôts directs élevés (Danemark et Pays-Bas). En règle générale, les gouvernements récupèrent plus d’argent par la fiscalisation directe et indirecte des transferts sociaux de l’argent public qu’ils n’accordent d’avantages fiscaux à objectif social. Les États-Unis sont le seul pays dans lequel les dépenses publiques brutes sous-estiment en fait l’effort social du secteur public, dans la mesure où la valeur des allégements d’impôt consentis est plus importante que les sommes reprises sur les bénéficiaires de prestations.Revenons-en au Danemark : où ce pays se situe-t-il ? Selon les indicateurs des dépenses sociales brutes du secteur public, les dépenses de ce type au Danemark dépasseraient de 6 points de pourcentage celles de l’Allemagne et de 20 points de pourcentage celles des États-Unis. Si l’on tient cependant compte, comme on vient de le voir, de l’incidence du système fiscal, les dépenses sociales nettes du secteur public en Allemagne (27,2 % du PIB) sont supérieures à celles du Danemark (26,7 % du PIB), tandis que l’écart entre le Danemark/l’Allemagne d’une part et les États-Unis de l’autre est réduit de moitié et ramené à 10 % du PIB. Le système fiscal atténue donc sensiblement les disparités de la valeur réelle des dépenses sociales d’un pays à l’autre. Comme nous le verrons dans le prochain numéro de l’Observateur, les similitudes de la part du PIB consacrée aux dépenses sociales par les différents pays sont encore plus apparentes lorsque l’on prend en compte le rôle des prestations sociales privées.RéférencesAdema, W., « Net Social Expenditure, 2nd Edition », Labour Market and Social Policy Occasional Papers No. 52, OCDE, 2001.Analyse des politiques sociales et de santé, OCDE, 2002, à paraître.Base de données de l’OCDE sur les dépenses sociales, 1980-1998, 3ème édition, (CD-ROM), OCDE 2001.Statistiques des recettes publiques, 1965-2000, OCDE, 2001.


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