La vérité sur les fardeaux fiscaux

Les taux d'imposition sur le revenu des employés et des employeurs ont diminué dans les pays de l'OCDE, alors que les taxes sur la consommation ont augmenté. Est-ce que dans la perspective d'une croissance économique plus faible le poids des impôts va s'alléger ? Une analyse plus fine des tendances pourrait donner la réponse.
Centre de politique et d'administration fiscales
Les pays de l’OCDE pourraient bientôt voir leur pression fiscale s’alléger. Depuis une vingtaine d’années, la tendance est en effet à la baisse, les gouvernements cherchant à réduire la pression fiscale en proportion de la taille de leur économie. Mais ces données récentes ne doivent pas faire oublier que depuis 1965, le rapport impôts/PIB a augmenté dans la majeure partie de la zone OCDE. De plus, la moyenne OCDE a continué à augmenter en 1999 et, selon des données provisoires, en 2000.
Très peu de pays font exception. Seuls les Pays-Bas enregistrent actuellement des ratios d’imposition inférieurs à ce qu’ils étaient en 1975. Dans trois pays seulement, le Mexique, le Royaume-Uni et les États-Unis, l’imposition est restée stable, les recettes fiscales ayant progressé à peu près au même rythme que le PIB sur une longue période. Quelques autres pays, parmi lesquels l’Irlande, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Suède, ont réussi à réduire le ratio d’imposition par rapport aux sommets atteints il y a 10 ou 15 ans. Mais cette réduction est restée limitée. Pour ce qui est des pays en transition, comme la République tchèque et la Pologne, le rapport entre les recettes fiscales et le PIB a baissé mais semble se stabiliser.Par conséquent, si la tendance historique est orientée à la hausse, pourquoi devrait-on s’attendre à une baisse prochaine du coefficient de pression fiscale ? L’une des raisons est que les mesures prises pour freiner les dépenses publiques mettent un certain temps à se traduire dans les ratios d’imposition de plusieurs pays. Par ailleurs, la croissance enregistrée à la fin des années 1990 a fait augmenter les recettes publiques alors même que l’on baissait les taux d’imposition. Devenues plus rentables, les entreprises ont en effet versé plus d’impôts sur les bénéfices. Ce ne devrait pas être le cas pour l’année 2001, marquée par un ralentissement de la croissance sur l’ensemble de la zone OCDE. L’effet des réductions d’impôts devrait se traduire dans les données fiscales de 2001.Pourtant, certains pays pourraient encore subir un accroissement de leurs charges fiscales dans les années à venir. En Suisse par exemple, où des réformes du système de santé ont eu lieu, le coefficient de pression fiscale, qui avoisine 35 %, a augmenté plus vite que la moyenne au cours des années 1990. Or son taux de départ n’était que de 31 %, soit un chiffre inférieur à la moyenne de l’OCDE. D’autres pays comme le Royaume-Uni ou la Nouvelle-Zélande ont également fait part de leur intention de consacrer davantage aux dépenses de santé, mais il est encore trop tôt pour dire si ces dépenses se traduiront par un accroissement des impôts. Parallèlement, les pays les plus pauvres de l’OCDE, comme la Grèce et le Portugal, n’ont pas achevé leur processus de convergence avec le reste de l’Union européenne. Le développement des systèmes de protection sociale et des infrastructures que cela suppose aura forcément une incidence fiscale. Confrontés au vieillissement de leur population, certains pays comme la Corée et l’Espagne devront quant à eux faire face à une augmentation des prestations sociales.Les impôts sur le revenu, les impôts sur les biens et services et les cotisations sociales (les taxes sur les salaires et autres impôts étant négligeables dans la plupart des pays) fournissent à eux seuls 80 % des recettes fiscales. Mais la part des recettes provenant de chacune de ces trois sources varie d’un pays à l’autre. En Australie et en Nouvelle-Zélande par exemple, les cotisations sociales n’existent pas. Les dépenses sociales sont entièrement financées par l’impôt. Autre exemple : les impôts sur le patrimoine sont généralement plus faibles en Europe (5 % des recettes fiscales) qu’ailleurs (9 %), bien que le pourcentage enregistré au Royaume-Uni soit assez élevé (11 %). Par ailleurs, tandis que les pays de l’UE privilégient les impôts sur la consommation et les cotisations sociales, les États-Unis ont plus volontiers recours aux impôts sur le revenu des personnes physiques et sur le patrimoine. Le Japon, qui met l’accent sur l’impôt sur les sociétés et sur les cotisations sociales, et recouvre une faible part des impôts sur la consommation et des impôts sur le revenu des personnes physiques, se situe entre ces deux modèles.Malgré ces structures fiscales très différentes, on a observé au cours des 35 dernières années une tendance à l’accroissement des impôts généraux sur la consommation, notamment la TVA. Cette évolution s’est opérée aux dépens des autres impôts sur les biens et services (tels que les droits d’accise), les impôts sur le revenu des personnes physiques et sur les bénéfices des sociétés étant moins touchés. Cette orientation vient sans doute de ce que l’on considère que les impôts sur la consommation à large assiette provoquent moins de distorsions et permettent une collecte plus efficace. Parmi les exceptions à la règle : la Nouvelle-Zélande et la Turquie où l’instauration d’impôts généraux sur la consommation a abouti à de fortes diminutions de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. La Nouvelle-Zélande a réduit la part de cet impôt dans ses recettes fiscales totales de 60 % à 46 % entre 1985 et 1990. La Turquie de son côté a ramené cette part de 44 % à 28 % entre 1980 et 1985. Quant au Japon, il a augmenté ses recettes de l’impôt général sur la consommation pour compenser la baisse du produit des impôts sur les bénéfices des sociétés au cours des années 1990.Autre tendance notable des trois dernières décennies : l’augmentation des cotisations sociales. La moyenne observée dans les pays de l’OCDE est passée de 18 % des recettes fiscales en 1965 à 25 % en 1999. En fait, dans la plupart des pays de l’OCDE, les cotisations sociales génèrent aujourd’hui plus de recettes que l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Cela s’explique sans doute par les pressions de plus en plus fortes qui s’exercent sur les dépenses sociales, notamment du fait du vieillissement de la population.Dans la plupart des pays, les taux marginaux de l’impôt sur le revenu ont été récemment abaissés de plus de dix points en moyenne. Les États-Unis l’ont fait en 2001 (voir article p. 25). Cependant, tandis que les taux marginaux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques sont en repli, les recettes de cet impôt ont à peine varié : elles étaient de 10,3 % du PIB dans la zone OCDE en 1998, contre 10,5 % en 1980. La croissance économique y est pour beaucoup puisque de nombreux contribuables se sont retrouvés dans des tranches d’imposition plus élevées. De plus, nombreux sont les gouvernements qui ont financé en partie la baisse des taux par des diminutions des déductions du revenu imposable.Parallèlement, le nombre de tranches d’imposition dans les pays de l’OCDE s’est réduit. De plus de 10 en moyenne il y a 10 ans, il est passé à cinq ou six aujourd’hui. La réduction du nombre de tranches rend le système fiscal plus facile à gérer et à comprendre, aussi bien pour les contribuables que pour l’administration. Et contrairement à ce que certains prétendent, elle n’a pas pour effet de rendre l’impôt sur le revenu plus régressif au détriment des groupes de revenus les moins élevés. Même quand les taux marginaux baissent, les hauts revenus continuent d’acquitter sous forme d’impôt une part plus importante de leurs gains. Par ailleurs, la progressivité (c’est-à-dire l’effet redistributif) de l’impôt sur le revenu provient pour l’essentiel de la première tranche de revenus (la plus basse) qui est dans la plupart des cas exonérée d’impôts.L’impôt sur les bénéfices des sociétés a lui aussi reculé, puisque les taux ont baissé d’environ 10 points depuis le milieu des années 1980. Divers dispositifs d’incitation ont été limités ou supprimés en Allemagne, en Australie, en Autriche, en Espagne, aux États-Unis, en Irlande, en Islande et au Portugal. Les programmes concernant des régions ou des secteurs particuliers, les crédits d’impôt pour investissement et les « refuges fiscaux » relatifs au patrimoine en ont fait partie. Par ailleurs, plusieurs pays ont réduit les abattements au titre de l’amortissement des biens d’équipement qui permettaient aux entreprises de réduire leurs bénéfices imposables, pour aligner cet amortissement sur la durée de vie des équipements. Pour autant, les impôts sur les sociétés et sur le revenu du capital des particuliers (dividendes, intérêts, etc.) restent en général moins taxés que les salaires, en raison notamment du poids des cotisations sociales.Quand on dit fiscalité, on pense généralement impôt sur le revenu des personnes physiques. Pourtant, les impôts indirects prélevés sur les ventes de biens et services rapportent presque autant de recettes publiques, voire plus par exemple en Corée, en France, au Mexique, aux Pays-Bas et en Pologne. Ces impôts ont augmenté depuis que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et sur les produits et services (TPS) ont remplacé les taxes sur les ventes au détail et en gros. Lorsque les pays ont instauré pour la première fois la TVA, son taux normal moyen était de 12,5 % ; en 1998, il était de 17,5 %. L’Australie a instauré récemment une taxe sur les produits et services. De fait, les États-Unis sont désormais le seul pays de l’OCDE à ne pas appliquer ce type de prélèvement. Les taxes américaines sur les ventes sont en effet beaucoup plus faibles puisqu’elles représentent moins de 8 % de l’ensemble des impôts. Contrairement à la TVA, elles s’appliquent seulement à certains produits sur leur lieu de vente et ne peuvent donner lieu à des demandes de remboursement de la part des entreprises acheteuses. Certains services tels que la location de biens immobiliers, le secteur de la santé, les services financiers, l’éducation et les jeux de hasard, peuvent être exonérés de la TVA. Des taux réduits ou nuls peuvent être appliqués à certains biens et services, tels que les livres et les journaux, les transports et les produits alimentaires dans certains pays. Au nom de l’intérêt général, certains pays choisissent en effet d’exonérer les produits alimentaires de première nécessité ou de ne pas imposer les livres et les journaux afin de ne pas décourager la lecture. A l’inverse, l’assiette de la TVA peut être élargie à de nouveaux biens et services. Les gouvernements ont utilisé cette méthode pour maintenir leurs flux de recettes fiscales et éviter que les consommateurs ne privilégient des postes exonérés.Au bout du compte, les impôts sont-ils réellement en baisse ? Si les taux des impôts sur le revenu des personnes physiques et sur les sociétés ont baissé, la pression fiscale globale continue de progresser, à un rythme qui semble toutefois s’être ralenti. Il est difficile de dire cependant si cet infléchissement est du à l’afflux de recettes généré par la croissance économique.Et encore faut-il savoir à quoi sont employés ces impôts, étant entendu que leur suppression prochaine paraît irréaliste. Les impôts facilitent le fonctionnement des économies nationales et permettent des investissements dans des domaines importants que la plupart des particuliers ne sont pas en mesure de financer ou qui ne peuvent être assurés que collectivement.Par ailleurs, la redistribution des recettes fiscales est généralement confiée à des gouvernements élus démocratiquement. Les fonds publics seront toujours nécessaires pour financer les services collectifs comme la santé et l’éducation, dont chacun souhaite qu’ils soient de bonne qualité. Diminuer les impôts à tout prix pourrait donc avoir des effets pervers. En revanche, on peut faire en sorte que cet impôt soit utilisé de manière plus efficace : en élargissant son champ d’application et en s’assurant que les fonds ne sont pas gaspillés mais participent au contraire à un accroissement du bien-être et favorisent la croissance économique. D’ailleurs peut-être est-ce à une meilleure efficacité de l’impôt que l’on doit l’allègement annoncé de la pression fiscale. A une époque caractérisée par un souci de transparence et de responsabilité, cette aspiration à une « amélioration de la fiscalité » est bien le moins que l’on puisse attendre.RéférencesLes impôts sur les salaires, OCDE, 2000.Statistiques des recettes publiques, OCDE, 2001.


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