Faire face aux conséquences du vieillissement

Département des affaires économiques
A long terme, la situation de l'économie des États-Unis dépend largement des mesures qui seront prises pour faire face au vieillissement de la population et à l'évolution de la structure démographique. Richard Herd nous en explique les raisons.
« Hors de l'économie, point de salut » : cette affirmation péremptoire des responsables de la politique américaine au cours des dernières années est loin d'être sans fondement. Mais pour qu'elle reste d'actualité dans les années à venir, il conviendra de prendre en compte la structure démographique. En effet, au cours des quarante prochaines années, le nombre de personnes âgées devrait fortement augmenter tandis que la croissance de la population active se ralentira. Pour chaque personne d'âge actif, on comptera pratiquement deux fois plus d'individus âgés de plus de 65 ans qu'aujourd'hui. Les changements attendus aux États-Unis devraient cependant être nettement moins marqués que dans beaucoup d'autres pays de l'OCDE, car le taux de fécondité et l'immigration resteront relativement élevés. Mais les conséquences économiques du vieillissement démographique n'en sont pas moins préoccupantes.Baisse de l'épargneEn effet, on assistera probablement à un tassement de l'expansion économique, essentiellement en raison d'un ralentissement de la croissance de la population active. Si tel est le cas, et compte tenu du fait que les personnes âgées consomment davantage que la population active, l'épargne des ménages pourrait continuer de se réduire à long terme, ce qui, malgré les entrées de capitaux, pourrait entraîner une baisse de la croissance du stock de capital et de la productivité, avec des conséquences inévitables sur les niveaux de vie.Fort heureusement, le secteur privé a mis en place un vaste dispositif d'épargne en prévision de la retraite, ce qui devrait atténuer les tensions exercées sur les finances publiques, du moins par rapport à d'autres pays de l'OCDE. A cet égard, le succès des plans à cotisations définies 401(k), créés en 1978 pour inciter à la constitution d'un patrimoine pour la retraite, est particulièrement intéressant. A la fin de 1997, plus de 1 800 milliards de dollars avaient été investis dans des plans 401(k) et dans des plans similaires, soit près du triple du portefeuille du Social Security Trust Fund. On notera deux aspects positifs de cette réussite exemplaire : d'une part, l'épargne constituée pour la retraite peut être mieux préservée en cas de changement d'emploi, ce qui contribue à la flexibilité du marché du travail ; et d'autre part, les individus sont davantage responsabilisés face aux choix d'investissements qu'ils doivent opérer pour leur retraite.Les finances publiques n'en seront pas moins soumises à des tensions. Selon les prévisions officielles, au cours des quarante prochaines années, les paiements de retraite au titre de la Social Security et les dépenses de santé concernant les personnes âgées devraient s'accroître respectivement de 2,25 et 4 % du PIB. Dès lors, sur la base d'estimations actuarielles, le Social Security Trust Fund sera épuisé en 2034. Néanmoins, si les régimes de la Social Security et de Medicare paraissent devoir être fortement déficitaires, les autres composantes du budget fédéral devraient dégager d'importants excédents. A très long terme, sur la base des politiques en vigueur, les régimes de la Social Security et de Medicare pourraient se solder par des déficits équivalants à 0,8 et 1,3 % de PIB. L'augmentation des ressources affectées à Medicaid pour les personnes âgées ajoutera 0,3 % de PIB au déficit - le déficit total dû au vieillissement démographique atteignant ainsi 2,4 % du PIB. En revanche, les autres postes du budget permettraient de réduire les impôts à hauteur de 1,6 % du PIB - sous réserve que le Congrès s'en tienne aux prévisions de dépenses du Président. D'où l'importance d'envisager le secteur public dans son ensemble et de ne pas s'en tenir aux postes budgétaires directement affectés par le vieillissement. S'il est possible que l'excédent global attendu des autres postes du budget puisse suffire à assurer l'avenir de la Social Security, il ne permettra pas de financer à la fois la Social Security et le Medicare. Il est donc nécessaire d'apporter des modifications structurelles à ces deux programmes et de ne pas se contenter d'ajustements comptables. L'ampleur des modifications à apporter aux finances publiques est cependant relativement limitée - moins de 1 % de PIB - si on la compare à l'amélioration du solde budgétaire au cours des six dernières années.La proposition du Président pour la Social Security prévoit la création d'une réserve destinée à en prolonger l'existence. Grâce à cette disposition, le budget unifié (Social Security comprise) resterait excédentaire et contribuerait à l'épargne nationale. C'est là un élément positif dans la mesure où l'expérience internationale montre la difficulté de préserver et d'accroître un excédent budgétaire. Jusqu'à présent, aucune proposition n'a été faite pour préserver la Social Security à très long terme. Il faudrait pour cela examiner quelques-unes des possibilités suivantes : l'accélération du relèvement prévu de l'âge de la retraite, l'introduction d'un lien entre l'âge de la retraite et l'espérance de vie, et peut-être aussi la réduction des ajustements au titre du coût de la vie. De plus, une partie de la proposition du Président suppose un taux élevé de rendement des ressources du Social Security Fund placées en actions, ce qui est loin d'être assuré. De ce fait, les prises de participations du secteur public dans l'ensemble des sociétés américaines cotées en bourse pourraient atteindre 4 %, ce qui poserait des problèmes sur le plan du gouvernement d'entreprise.Un autre élément du plan du Président, à savoir la création de comptes d'épargne universels, contribuerait à accroître l'épargne des familles à faibles revenus. Il conviendrait peut-être de s'appuyer sur le projet de comptes d'épargne individuels volontaires afin de préserver le bien-être des personnes âgées au-delà de 2059, date à laquelle le Trust Fund sera épuisé, et ce malgré les transferts envisagés. A cet effet, on pourrait rendre obligatoires les comptes d'épargne individuels.Sur la base des politiques en vigueur, c'est le financement de Medicare qui pose les problèmes les plus sérieux. Il conviendrait de faire progressivement évoluer ce dispositif vers un système de soins coordonnés, en fondant la réforme sur le système de santé mis en place pour les fonctionnaires fédéraux. A cet égard, les propositions faites par le Président de la Commission Medicare paraissent raisonnables. Il est cependant nécessaire d'améliorer l'intégration des services de soins de longue durée offerts par le gouvernement fédéral et les États, et de favoriser la prise en charge des personnes âgées à domicile et par des établissements de proximité, mais en contrôlant strictement les aides dispensées à cet effet.L'élévation du taux d'activité est un autre moyen d'accroître les ressources pour faire face aux coûts du vieillissement. Déjà, la conjonction d'une vaste réforme et d'une conjoncture dynamique a permis de diminuer le nombre d'allocataires sociaux et de stimuler l'emploi de groupes défavorisés. Pour améliorer durablement la situation des individus les plus démunis, il faudra leur offrir davantage de possibilités en terme d'éducation. L'un des moyens d'y parvenir est de réduire l'extrême diversité des dépenses d'une circonscription scolaire à l'autre. Par ailleurs, il faudrait réformer la législation qui sous-tend les réglementations financières. Le Glass-Steagall Act, adopté à l'époque de la Grande Dépression, a institué des barrières entre les banques et les autres institutions financières qu'il conviendrait de lever. Il faudrait également supprimer les cloisonnements artificiels qui existent entre les marchés hors cote de produits dérivés et les marchés à terme, en assouplissant les interdictions sur certaines opérations réglementées des marchés financiers.Il y a donc beaucoup à faire. Néanmoins, le simple examen des chiffres montre que les possibilités pour améliorer les politiques suivies sont limitées et que le temps est compté. Dans les années à venir, les théoriciens et les praticiens de la gestion économique seraient bien avisés de compter avec la démographie. Ce serait une erreur que de négliger cette dimension du problème.


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