Que sont les biens publics mondiaux ?

La mondialisation exige qu’on examine de plus près les enjeux dont la dimension est planétaire, de la réduction de la pollution à la lutte contre les maladies. Mais pour exploiter au mieux ces « biens publics mondiaux », nous devons comprendre leur fonctionnement et apprendre à les mesurer.

Dans un passé récent, les phénomènes dont les conséquences dépassent les frontières d’un pays, qualifiés de biens publics transnationaux ou mondiaux, sont devenus de plus en plus nombreux. L’ épidémie de SIDA est l’exemple tragique d’une maladie, à l’origine locale, qui affecte aujourd’hui le monde entier. Si Internet permet d’interconnecter la planète, des pirates informatiques peuvent également l’utiliser pour propager des virus causant des dégâts considérables partout dans le monde. Les pluies acides issues des émissions de soufre et d’oxydes d’azote ignorent, elles aussi, les frontières, les particules rejetées dans l’air pouvant se déplacer pendant une semaine avant de se déposer. Le réchauffement planétaire, l’appauvrissement de la couche d’ozone et l’instabilité des marchés financiers constituent autant de menaces pour un monde toujours plus intégré. Depuis l’effondrement des régimes communistes en Europe, les guerres entre États ont cédé la place à des conflits civils intranationaux face auxquels la communauté internationale doit se doter de moyens accrus pour maintenir la paix. Qu’ils soient bons ou mauvais, de tels effets peuvent être qualifiés de « biens publics » dans la mesure où ils ont par nature un caractère très étendu. Toute avancée décisive dans le traitement du SIDA, ou toute réduction de la pollution par le soufre et les oxydes d’azote aura ainsi des retombées positives à l’échelle mondiale. Inversement, si un attentat chimique ou biologique est perpétré dans le métro d’une grande ville, on prend tout à coup conscience d’un conflit politique à l’autre bout du globe qui réclame l’adoption de mesures extrêmement coûteuses pour parer cette menace. Plusieurs éléments nouveaux ont intensifié ces phénomènes et la conscience que nous en avons dans les dernières années.Les activités transnationales se sont tout d’abord multipliées sous l’effet des nouvelles technologies. Par exemple, les chlorofluorocarbones (CFC) et les composés voisins employés à des fins de réfrigération, de propulsion et de nettoyage ont provoqué un appauvrissement de la couche d’ozone stratosphérique qui accroît dans le monde entier l’exposition aux rayonnements ultraviolets nocifs du soleil. L’amélioration des méthodes d’identification des problèmes transnationaux, tels que l’accumulation de carbone dans l’atmosphère, s’est accompagnée d’une prise de conscience plus grande de notre part du caractère global de ces problèmes. Deuxièmement, en raison de l’éclatement des nations en états plus petits qui a suivi la chute du communisme, les biens publics produits dans un pays ont plus de chances d’avoir des répercussions au-delà des frontières nationales. Cela s’applique à la réduction de la pollution atmosphérique comme à l’assainissement de l’eau d’une rivière.Troisièmement, avec la mondialisation des marchés, les normes de travail et les pratiques financières d’un pays étranger peuvent avoir des conséquences au plan national. Par exemple, si l’on apprend que des vêtements de marque dispendieux sont fabriqués dans l’un des pays les plus pauvres de la planète par des enfants sous-payés, l’entreprise concernée peut voir ses ventes s’effondrer et subir les pressions du public pour améliorer leurs conditions de travail. Enfin, les médias favorisent une meilleure conscience des phénomènes transnationaux à l’échelle de la planète. Ce fut notamment le cas au milieu des années 80 lorsqu’ils alertèrent l’opinion sur la disparition de la couche d’ozone, contribuant ainsi à mobiliser les nations en faveur du Protocole de Montréal sur la réduction des émissions de CFC.Prendre conscience de ces effets transfrontières et mondiaux n’est toutefois pas suffisant. Il faut exploiter au mieux les possibilités de coopération qu’offre la mondialisation afin d’accroître leurs avantages et de réduire leurs coûts. Dans cette optique, il est crucial d’avoir une typologie claire des différents biens publics et d’être en mesure de déterminer qui les produit, qui en profite et qui paie pour leur production.Lutter contre le réchauffement planétaire est sans doute le défi le plus difficile auquel nous ayons à faire face. Si un accord visant la réduction des émissions de CFC nuisibles à la couche d’ozone a pu être conclu, c’est au moins en partie parce que le problème était clair pour chaque pays et que tous savaient qu’ils bénéficieraient de l’action menée, sans qu’il y ait ni gagnants ni perdants. Il en va tout autrement pour le réchauffement planétaire. De nombreux pays doivent consentir des efforts significatifs. Qu’une poignée de grandes nations industrialisées passe à l’action ne peut constituer qu’un remède à court terme : l’accumulation de gaz à effet de serre (GES) s’accélérera en effet à mesure que les pays aujourd’hui moins avancés se développeront et augmenteront leur demande énergétique. De l’agriculture à l’exploitation minière, d’innombrables activités contribuent au réchauffement de la planète. On ne peut donc réduire aisément les émissions en ciblant tel ou tel secteur particulier.Le processus du changement climatique est, qui plus est, mal connu, ce qui favorise l’inaction. Les États-Unis estiment par exemple que les efforts qu’ils pourraient engager individuellement pour réduire les émissions de GES n’offriraient pas d’avantages suffisants pour justifier les coûts. Sous des latitudes plus septentrionales, certaines nations pourraient même voir d’un bon oeil un réchauffement entraînant une période de végétation plus chaude, plus humide et plus longue. Contrairement à d’autres problèmes de pollution qui sont dommageables pour tous, le réchauffement planétaire peut être bénéfique pour certains, ce qui pousse également à l’inaction. La réduction massive des émissions se heurte enfin à un autre obstacle : les mesures prises et financées aujourd’hui n’auront probablement pas d’effets perceptibles avant plusieurs décennies. La plupart des gouvernants ne sont tout simplement pas suffisamment prévoyants ou soucieux du bien-être des générations futures pour poursuivre des objectifs aussi éloignés. Résultat : le dossier du changement climatique reste au point mort.Autrement dit, les biens publics transnationaux et mondiaux ne peuvent être correctement pris en compte que si nous pouvons les mesurer. Dans cette optique, la technique d’agrégation constitue un élément-clé, car elle permet de mesurer l’influence des contributions individuelles sur le niveau global du bien. La méthode la plus commune est de procéder par sommation. Par exemple, la réduction totale des émissions de CFC est la somme des réductions obtenues dans chaque pays, et les avantages sont partagés de façon égale entre toutes les nations. D’autres situations sont cependant plus complexes. Dans le cas des pluies acides, par exemple, il faut introduire une pondération : l’influence des réductions opérées dans un pays sur la pollution dans d’autres pays dépend en effet de la situation géographique, du régime des vents et du temps pendant lequel le polluant reste en suspension dans l’air.Dans certains cas, le bien public dépend du « maillon le plus faible ». Les mesures visant à prévenir la propagation transnationale d’une maladie ne peuvent ainsi être plus efficaces que celles appliquées par le pays le moins vigilant dans ce domaine. Par exemple, si un pays a un faible contrôle des maladies, tous les pays en subissent les conséquences. Renforcer les mesures dans tout autre pays n’offre donc aucun avantage supplémentaire. Les pays riches ont alors intérêt à aider un pays pauvre à financer des mesures permettant d’enrayer la propagation d’une maladie qui menace de s’étendre au-delà de ses frontières.À l’autre extrême, la quantité globale de certains biens publics est égale au niveau de production le plus élevé. C’est le scénario de la « percée décisive ». L’ équipe qui engage les plus gros moyens a ainsi les plus grandes chances de trouver un traitement contre des épidémies telles que le SIDA ou la malaria. Dès lors qu’un traitement a été découvert, tout effort supplémentaire devient inutile. Les biens publics relevant de cette catégorie posent cependant un problème de coordination. Prenons l’exemple des superconducteurs. Cela n’a pas beaucoup de sens, voire pas du tout, d’en construire plusieurs dans différents pays, étant donnés leur complexité et leur coût. Un seul suffira certainement, mais il faut alors que la localisation et le financement soient coordonnés. Les pays devront certainement mettre en commun les ressources, comme ils l’ont fait avec le projet européen de réacteur à fusion. En l’occurrence les efforts devraient se concentrer là où les perspectives de réussite sont les meilleures ; la coexistence de plusieurs « producteurs » n’a de sens que si leurs chances de réussite sont égales, comme dans le cas de la course pour la guérison des plus grandes maladies. La contribution aux efforts d’un pays riche ou la conclusion d’un partenariat entre différents acteurs peut donc se justifier pour des biens publics de ce type. Les biens publics mondiaux sont un élément-clé du nouveau paysage politique international, mais il n’existe pas un seul plan directeur pour assurer leur approvisionnement. La production de biens publics ne peut faire l’objet d’une réflexion rationnelle que si l’on est conscient que les incitations doivent différer selon la catégorie du bien considéré, afin que les bénéfices soient partagés et que les coûts soient contrôlés.* Todd Sandler est professeur titulaire de la chaire Robert R. et Katheryn A. Dockson d’économie et de relations internationales à l’University of Southern California.Références Kaul, I., Grunberg I., et Stern M.A., Global Public Goods: International Cooperation in the 21 st Century, Oxford University Press, 1999. Sandler, T., Global Challenges : An Approach to Environmental, Political, and Economic Problems, Cambridge University Press, 1997. Sandler, T., « Global and Regional Public Goods : A Prognosis for Collective Action », Fiscal Studies, Vol. 19, août 1998. Pour plus de détails, voir : http://www-rcf.usc.edu/~tsandler/index.html


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