Comment réformer et être réélu?

« Réformez la finance, vite ! » Mike Segar/Reuters

« Réformer et réussir », tel est le but de plus d’un responsable politique digne de ce nom. C’est un objectif ambitieux.

Il n’est pas rare que des personnes de haute tenue morale et intellectuelle voient leurs propositions passées au peigne fin et déformées, et qu’elles soient poussées à mettre en péril leur carrière et leur réputation. Satisfaire les électorats n’est pas chose facile. En période de crise, la population réclame des changements mais se montre parfois vigoureusement réticente aux solutions proposées. S’ensuivent rejet, défiance, voire manifestations, comme nous l’observons aujourd’hui dans nombre de pays touchés par la crise.

Comme l’a écrit John Kenneth Galbraith dans une lettre adressée à John Fitzgerald Kennedy, en référence à Bismarck : « La politique n’est pas l’art du possible. Elle consiste à choisir entre le catastrophique et le désagréable ». Si tel est le cas, comment mener à bien les réformes ?

De nombreux travaux forts instructifs ont été consacrés aux déterminants de la réussite ou de l’échec des réformes, mais la plupart sont très théoriques et donc relativement peu utiles pour les responsables politiques. Pouvonsnous y remédier, sans nous borner à un recueil d’anecdotes croustillantes, et améliorer véritablement le processus de réforme ? Oui, nous le pouvons, nous le devons et, de fait, nous le faisons souvent.

Considérons la vaste expérience acquise en un demi-siècle en matière de réformes engagées dans les pays de l’OCDE. Nous avons étudié 20 cas de réformes initiées dans les domaines des marchés de produits, du marché du travail et des retraites. Notre rapport intitulé L’économie politique de la réforme, publié en 2009, met en évidence d’intéressants dénominateurs communs aux initiatives fructueuses. Il révèle que la cohérence politique joue un rôle plus important que la conjoncture, par exemple. Que celle-ci soit favorable ou non, les gouvernements qui font preuve de cohérence et de cohésion atteignent leurs objectifs, tandis que les divisions constituent des brèches dans lesquelles peuvent s’engouffrer les opposants à la réforme.

En outre, nous avons constaté que les retombées positives et les coûts d’une réforme sont rarement répartis de manière équitable. C’est pourquoi les réformes structurelles doivent être assorties de mesures de compensation ou être suffisamment progressives pour atténuer l’impact ressenti par les agents économiques. Les réformes des retraites, par exemple, doivent généralement s’appliquer à long terme. Mais ces mesures doivent aussi être temporaires et prévoir de compenser leurs inconvénients réels, et pas seulement ressentis. Dans de nombreux pays, l’ajustement de plans de départ à la retraite anticipée, instaurés au début des années 80 pour compenser certaines pertes d’emploi, a nécessité plusieurs décennies. Bien souvent néanmoins, ces mesures peuvent être conçues dans l’esprit de la réforme plutôt qu’en contradiction avec elle. Le compromis ne doit pas nuire à la cohérence des politiques, comme les gouvernements français et mexicain l’ont expérimenté au sujet des retraites, respectivement en 2003 et en 2007.

Des finances publiques saines sont également d’un grand secours. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, aujourd’hui, la discipline budgétaire est un puissant moteur de réforme et l’on ne peut subordonner l’engagement des réformes à la stabilisation de la situation financière. Il faut conserver une certaine marge de manoeuvre budgétaire, car les réformes structurelles, par exemple en matière de transferts ou de fiscalité, peuvent engendrer des coûts de transition. En bref, l’assainissement financier non seulement limite les coûts futurs, mais donne aussi une marge de manoeuvre pour répondre aux difficultés immédiates liées aux réformes structurelles.

Si les réformes consistent à changer les choses pour le mieux, bien gouverner consiste à réussir les réformes. Making Reform Happen (« Réussir la réforme ») est justement le titre d’un nouveau rapport de l’OCDE dont le lancement aura lieu à Paris le 26 novembre 2010. Nous y analysons les réformes des pays de l’OCDE dans 10 domaines différents : marchés de produits, fi scalité, environnement, santé, éducation, administration publique, assainissement des finances publiques, politique de la réglementation, marché du travail et retraites.

L’une des leçons ainsi tirées de l’expérience est l’importance d’une autorité politique forte. Il ne s’agit pas de défendre une conception centralisatrice de la réforme ni de privilégier une action unilatérale menée d’en haut. Bien qu’une réforme unilatérale soit parfois la seule solution, exigeant détermination et ingéniosité politique, le bon exercice du pouvoir consiste à susciter l’adhésion plutôt que de rechercher la simple exécution des décisions.

À tous les niveaux – local, national, voire international – nouer le dialogue avec les opposants à la réforme s’avère généralement payant. Une communication efficace est donc primordiale, qu’il s’agisse de la cohérence des messages politiques, dans leur formulation comme dans leur diffusion, ou d’une pédagogie efficace autour de la réforme.

Cette démarche est particulièrement importante dans le cadre des réformes touchant à l’éducation et à la santé, les professionnels concernés parvenant en général à bloquer le processus de réforme s’ils n’y sont pas associés. Dans la plupart des pays, ils inspirent au public une plus grande confiance que les responsables politiques et, dans tous les cas, leur contribution est susceptible d’améliorer la qualité des réformes originelles. Confier la réalisation d’études à des organismes impartiaux dont les travaux font autorité, comme la Commission de la productivité en Australie ou le Bureau d’analyse des politiques économiques (CPB) aux Pays-Bas, peut également aider à susciter l’adhésion, mais cela peut aussi donner lieu à des contre-rapports et à des accusations de parti pris. Quoi qu’il en soit, les réformes structurelles nécessitent souvent plusieurs tentatives avant de « prendre ». De fait, la plupart des réussites sont bâties sur les ruines d’échecs passés. Comme l’a écrit Samuel Beckett : « Essayer encore. Rater encore. Rater mieux ».

L’OCDE est déterminée à aider ses membres et ses partenaires à réussir la réforme, et ce pour de multiples raisons. Nous voulons concevoir des politiques meilleures pour une vie meilleure et rendre nos économies plus fortes, plus saines et plus justes. Nous devons donc être prêts à changer notre façon de faire. En parallèle, d’autres défis – changement climatique, vieillissement de la population, intensification de la concurrence, tensions dues à la mondialisation, nouveaux déséquilibres en termes de pouvoir commercial, financier et géopolitique, et pauvreté endémique, pour n’en citer que quelques-uns – doivent être relevés, ce qui ne se fera pas sans réformes structurelles. Ces défis montrent bien qu’il est urgent de trouver le bon dosage entre les leviers d’action disponibles et de faire en sorte que les peuples (et les États) agissent de concert.

Bien entendu, face à la crise financière, économique et sociale actuelle, les pouvoirs publics veulent en priorité sauver les institutions financières nationales et relancer l’économie à court terme. Or, nous nous apercevons qu’il n’existe pas de remède miracle. La reprise est fragile, et nous constatons également que le changement climatique, le vieillissement et les autres défis mondiaux auxquels nous étions confrontés avant la crise restent omniprésents. Pour reprendre la plus courte nouvelle jamais écrite, que l’on doit à Augusto Monterroso : « Lorsqu’il s’éveilla, le dinosaure était toujours à ses côtés. » Nous n’avons pas le choix. Nous devons regarder la réalité en face et agir vite. Il n’y a pas de temps à perdre sur des chemins de réforme longs et sinueux, et nous pourrions gagner du temps en tirant davantage de leçons de l’expérience des autres.

Y a-t-il donc une recette pour réformer et être réélu ? Non, car les citoyens ont tendance à voter pour des idées d’avenir plutôt qu’en fonction de résultats passés. Les échecs ont un retentissement électoral plus fort que les succès. Même de bonnes réformes correctement gérées peuvent ne pas aboutir au résultat souhaité au bon moment sur le calendrier électoral, comme l’a montré le cas des réformes Hartz du marché du travail en Allemagne.

Voici néanmoins quelques conseils. Les gouvernements et les partis politiques devraient commencer par mettre au point leurs réformes avant la campagne électorale, communiquer activement pour les promouvoir, puis entamer la mise en oeuvre de ces réformes dès le premier jour de leur mandat. Tout le reste est affaire de compétence, de discernement, d’autorité politique et de soutien, ainsi que d’usage des bonnes pratiques et des enseignements comme ceux que l’OCDE est en mesure de fournir. Si la réforme est effectivement un art plus qu’une science, au moins les responsables politiques devraient-ils s’assurer qu’ils passent à l’action en préparant soigneusement leur palette.

NB : « Réussir la réforme », une conférence à haut niveau de l’OCDE, se tiendra le vendredi 26 novembre 2010 au Centre de conférences de l’organisation à Paris. Y sera abordée la manière d’appliquer les enseignements du projet « Réussir la réforme » face aux défis mondiaux actuels. Cette conférence est organisée en association avec l’Institut coréen du développement et constituera l’une des premières célébrations du 50ème anniversaire de l’OCDE. Voir www.oecd.org/mrh

*M. de Geus a été Ministre des Affaires sociales et de l’Emploi des Pays-Bas de 2002 à 2007.


Références

OCDE (2010), Making Reform Happen: Lessons from OECD Countries (à paraître), ISBN 978-92-64-08628-9

©L'Observateur de l'OCDE n°281, octobre 2010




Données économiques

Courriel gratuit

Recevez les dernières nouvelles de l’OCDE :

Flux Twitter

Abonnez-vous dès maintenant

Pour recevoir notre édition papier en anglais par courrier


Edition en ligne
Editions précédentes

Ne manquez pas

  • G20: « Le temps est venu d’accroître les dépenses publiques » (Le Monde)
  • En France, les inégalités salariales se réduisent chaque année. Les salaires des femmes cadres de moins de 30 ans sont « seulement » inférieurs de 5 % à celui des hommes, selon l’Association pour l’emploi des cadres (APEC) dans une étude publiée en mars 2015.Les réseaux féminins ont-ils encore un rôle à jouer dans le monde du travail ? (Le Monde)
  • Pourquoi les fils d’immigrés ne réussissent-ils pas à l’école aussi bien que leurs sœurs? Un article du journal Le Monde.
  • L'intégration rapide des réfugiés est la clé de la croissance économique en Europe, selon le FMI et l'OCDE, présents à Davos, le forum économique mondial qui se déroule du 20 au 23 janvier. Lire l'article du Monde ici.

  • Expliquez-nous... l'OCDE par FranceInfo
  • "Nous avançons à une vitesse d'escargot" sur le climat, estime Ban Ki-moon. Le secrétaire général des Nations Unies confie au journal Le Monde son optimisme sur la conclusion d’un accord international permettant de contenir le réchauffement en cours, en dépit des obstacles.
  • La France est "l'un des pays où l'anxiété en classe est la plus fortement ressentie" explique Eric Charbonnier, analyste à l'OCDE.
  • Après le vote des mesures sociales demandées par l'Union européenne et le FMI, prévu pour le 22 juillet au soir, le gouvernement grec "va reprendre immédiatement les négociations avec les institutions, UE, BCE et FMI, qui doivent durer jusqu'au 20 août au plus tard".
  • Peut-on réduire l'immigration légale? Le député français de l’Yonne Guillaume Larrivé, membre de l'opposition, a proposé que les parlementaires fixent des plafonds d’immigration annuels. Thomas Liebig, spécialiste des migrations internationales à l’OCDE, analyse cette proposition pour le journal La Croix.
  • "Les 40% les plus pauvres, les classes moyennes, manquent de moyens pour investir dans le capital humain", explique à L'Express l'économiste Michael Förster, spécialiste des inégalités à l'OCDE.
  • La lutte contre le travail au noir franchit un nouveau seuil. Selon le bilan 2014 publié par Les Echos, le montant total des redressements imposés par les Urssaf pour « travail dissimulé » s’est élevé à 401 millions d’euros, contre 320 millions l’année précédente.
  • Le Secrétaire général de l’ONU Ban Ki-moon rallie le soutien de l’OCDE: « 2015 est une année des plus cruciales pour l’humanité ».

Articles les plus lus

Blog OECD Insights

NOTE: Les articles signés expriment l’opinion de leurs auteurs
et pas nécessairement celle de l’OCDE ou de ses pays membres.

©Tous droits réservés. OCDE 2016