Façonner les stratégies du 21ème siècle

On parle beaucoup, surtout depuis une dizaine d’années, du rôle des organisations non-gouvernementales et de leur influence, non seulement sur les politiques et les décisions des pouvoirs publics, mais aussi sur les stratégies des entreprises. Alors, ONG, amies ou ennemies ? La réponse dépend en grande partie des gouvernements.

Qui mène le jeu : les États ou les entreprises ? Et à quel jeu nous fait-on jouer ? Les manifestations anti-mondialisation de ces dernières années traduisent l’inquiétude que les gouvernements élus aient renoncé, au profit du secteur privé, à leur responsabilité d’assurer le bien-être des hommes et de protéger la planète. Le fossé se creuse à ce point entre le discours pro-mondialisation – le marché fournira davantage de richesses à davantage d’êtres humains – et la réalité – davantage de richesses pour certains, mais aussi davantage de foyers de pauvreté économique et écologique –, que certains groupes de citoyens s’estiment en droit de mettre en doute la capacité de leurs gouvernements à mener des politiques équilibrées.Ces craintes sont exacerbées par la confusion. Comment le public devait-il réagir aux engagements des chefs d’État en faveur d’un développement écologiquement viable, pris lors des sommets « Planète Terre » de 1992 et 1997, alors même que les ministres semblaient poursuivre un programme d’action en contradiction avec ces promesses au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et d’autres instances de premier plan ? Dans les milieux universitaires, dans les ONG et même au sein des entreprises, on commence à s’interroger sur le « déficit démocratique » et le « déficit de gouvernance ». Si on ressent un « déficit démocratique », c’est parce que le processus de mondialisation n’est supervisé par aucun organe élu. Toutes les organisations intergouvernementales, Assemblée des Nations unies comprise, n’ont en effet de comptes à rendre qu’aux officiels qui les représentent. Quant au « déficit de gouvernance », il repose tout d’abord surun déficit d’information : les gouvernements, semble-t-il, ne tiennent pas compte ou n’ont pas connaissance d’informations essentielles. Ils souffrent ensuite d’un déficit d’action : les politiques et les institutions sont incapables d’apporter des réponses efficaces aux problèmes-clés. Plus inquiétant encore, le déficit de mise en oeuvre : les paroles ne se traduisent pas en actes, même lorsqu’il s’agit d’engagements pris dans le cadre de traités.La nature des ONG est d’être « non gouvernementales ». Leur but n’est pas d’éliminer ou de remplacer les gouvernements : tout comme le public, elles souhaitent simplement qu’ils fassent mieux leur travail. La volonté et l’intérêt des sociétés est que les gouvernements prennent les bonnes décisions de leur propre initiative. Cela implique non seulement qu’ils fixent des objectifs clairs et élaborent des politiques cohérentes pour les atteindre, mais aussi que leur action soit en phase avec les préoccupations et les problèmes auxquels nous sommes tous confrontés. Force est malheureusement de constater qu’ils n’apportent pas de réponses efficaces aux problèmes mondiaux urgents, notamment en matière écologique. Il ne faut donc pas s’étonner que le nombre des organisations militantes et l’énergie qu’elles déploient aient connu un tel essor dans les années 90. S’il a joué un rôle catalyseur dans l’apparition du mouvement de la société civile, Internet n’en est pour autant pas à l’origine. Ce sont les gouvernements, ou plutôt leurs déficiences, qui en sont responsables.Les ONG sont généralement des groupes militants sans but lucratif. Chacune à leur manière, elles sont la conscience de la société et jouent un rôle de vigie et de baromètre. Mais elles existent surtout parce que des citoyens ont le sentiment que les gouvernements sous-estiment ou ignorent des principes ou des faits essentiels. Les ONG ne prétendent pas prendre desdécisions : c’est le rôle des gouvernements. Mais, dans le cadre d’un processus démocratique qui est capital, elles entendent contribuer à façonner ces décisions et tiennent à y être associées dans des conditions au moins aussi favorables que celles dont bénéficie (parfois indûment) le secteur privé. La vie politique en serait assurément beaucoup plus saine.Posons les questions. « Où prend-on les décisions qui vont façonner l’évolution à long terme de la planète ? Au G8 ? À l’ONU ? À la Banque mondiale ? À l’OMC ? Au FMI ? » « Quelle est l’organisation internationale responsable de faire avancer la cause de l’énergie propre, de l’eau potable et du reboisement ? »Même un juriste spécialiste de droit international public serait bien en peine d’apporter une réponse nette à cesquestions pourtant essentielles. Cela tient à une structure de décision au niveau international pour le moins confuse, qui relève plus du schéma de câblage informatique que d’une architecture institutionnelle efficace. Savoir où sont prises les décisions relève du casse-tête et même les experts ont souvent du mal à dire qui fait quoi et où. Cette situation n’est pas de nature à inspirer la confiance du public, et encore moins à susciter un apport créatif de la société civile.Les victimes de cette anarchie sont l’efficacité et la transparence. Mais ce ne sont pas forcément les organisations elles-mêmes qu’il faut blâmer : si les organismes financés par les contribuables ont proliféré ces 50 dernières années, souvent avec des mandats faisant double emploi, c’est parce que les gouvernements l’ont permis. De source onusienne, plus de 40 organismes intergouvernementaux ont des responsabilités liées aux forêts et il existe plus de 20 traités internationaux dans ce domaine. Si les effets de la coordination commencent à se faire sentir, comme en témoigne le Forum des Nations unies sur les forêts, la couverture et la diversité de la forêt primaire n’en continuent pas moins de se réduire comme une peau de chagrin et les efforts de reboisement demeurent insuffisants (voir l’article de E.O. Wilson).Mais la coordination ne suffira pas si elle ne s’accompagne pas d’une restructuration audacieuse. Nos principaux objectifs sont-ils bien d’assurer, dans le respect de l’environnement, l’alimentation, l’approvisionnement en énergie, l’habitat et les transports ? Dans ce cas, quelles sont les organisations qui vont les réaliser et comment faire pour mieux impliquer la société civile ?Le problème a des causes historiques. Beaucoup des organisations internationales les plus importantes – notamment l’ONU et l’OCDE – sont nées sur les décombres de la Seconde guerre mondiale. Si leurs idéaux demeurent valables, il leur arrive d’être en retard sur la réalité et de ne répondre qu’aujourd’hui aux problèmes d’hier. Le temps est venu pour ces organisations d’actualiser et d’améliorer leurs programmes d’action.En matière d’environnement, les gouvernements semblent avoir perdu le Nord. Ils semblent incapables ou peu désireux de s’écarter des sentiers battus et leur approche des problèmes économiques entrave tout progrès vers de véritables initiatives en faveur du développement durable. La protection contre les menaces écologiques susceptibles de causer de véritables catastrophes est soit insuffisamment financée, soit « confiée au marché ».L’OCDE a une responsabilité particulière à cet égard, car elle rassemble les pays les plus riches. À moins qu’elle ne s’attaque enfin au coeur des problèmes, le Sommetmondial pour le développement durable, prévu en Afrique du Sud en 2002, risque de confirmer nos craintes et de se perdre en verbiages et en belles paroles. Quelques groupes appellent de leurs voeux un « New deal mondial », consistant notamment à ce que les pays de l’OCDE prennent des mesures pour :• tenir leurs promesses d’accroître les flux de financement et de technologie à destination des pays du Sud et d’étendre l’annulation de la dette ; • améliorer l’accès des producteurs des pays du Sud aux marchés des pays du Nord (voir l’article de Mike Moore) ;• renforcer le rôle du Sud dans la gouvernance mondiale (tant au sein de l’ONU que des organisations financières et commerciales internationales) ;• respecter leurs engagements nationaux en matière d’environnement.Il y a toutefois des raisons d’espérer. L’OCDE travaille sur des politiques de développement durable et met en évidence de nombreuses réponses possibles, telles qu’une réforme de la fiscalité ou l’élimination des subventions qui encouragent la pollution. Ce travail pourrait constituer le point de départ d’un nouvel engagement politique fédérateur en faveur du développement durable et améliorer les chances de succès du sommet de Johannesburg.La plupart des ONG sont constituées pour atteindre des buts précis. Identifier les problèmes est leur premier objectif. Certaines, comme Greenpeace, sont connues pour offrir des solutions en matière de politique et de technologie. Si beaucoup considèrent encore le dialogue comme une pente dangereuse vers le compromis, certaines d’entre elles ont été à l’origine du « dialogue entre parties prenantes » et des réseaux mondiaux de politique publique. Ces structures constructives – dont on trouvera une bonne description dans Critical Choices : The United Nations, Networks, and the Future of Global Governance – sont des initiatives novatrices réunissant des entreprises, des ONG et parfois des organes gouvernementaux, pour répondre plus efficacement à des problèmes pressants. La réunion de haut niveau quis’est tenue au Forum économique de Davos entre l’industrie automobile, Greenpeace International, le Fonds mondial pour la nature (WWF) et le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), la Global Reporting Initiative (GRI - voir l’article de Robert Kinloch Massie) ou le Forum annuel de l’OCDE en sont de bons exemples.Traditionnellement, les structures de décision internationales donnent lieu à des débats contradictoires qui ont leur utilité pour identifier les problèmes, mais qui se prêtent moins bien à l’élaboration de vraies solutions. Les processus réunissant les parties prenantes sont relativement nouveaux, mais ils offrent une chance de transformer des cercles vicieux en cercles vertueux en rapprochant un large éventail d’experts pour trouver des réponses à des problèmes spécifiques. Ils pourraient devenir des outils à la fois efficients et innovants contribuant à la prise de décisions par les gouvernements. En outre, le monde des affaires apprécie de plus enplus ces rencontres entre parties prenantes, de même que les contacts bilatéraux avec les ONG.Une chose est sûre : les non-économistes (c’est-à-dire la grande majorité d’entre nous) et, semble-t-il, un nombre croissant d’économistes ont du mal à souscrire à l’idée que la croissance économique est en mesure d’assurer le bien-être de tous. Leur scepticisme ne peut pas être balayé d’un revers de la main. Quelles que soient les promesses de la « nouvelle » économie, le fait est que la « vieille » économie ne garantit pas un avenir viable à la planète. Pour dire les choses brutalement, le modèle économique industriel imaginé pour l’essentiel par l’OCDE a fait son temps. Nous ne disposons pas de suffisamment de planètes pour continuer à le mettre en oeuvre et nous ne pouvons plus l’exporter nulle part. Mais tout changement ouvre aussi de nouveaux horizons. Il est urgent que le monde se dote d’un ensemble de politiques concertées etcrédibles qui assureront le développement durable d’ici une génération. L’OCDE se doit de montrer la voie, ne serait-ce que pour rester pertinente et assurer sa propre survie. L’OCDE peut poursuivre sa mission au XXIe siècle si elle embrasse la cause du développement durable. Et pour cela, elle doit se transformer comme elle a su le faire dans le passé en prenant le relais de l’OECE. L’heure est venue pour l’OCDE de devenir l’OCDD : l’Organisation pour la coopération et le développement durable.© L’Observateur de l’OCDE, Nº226/227, Été 2001* Paul Hohnen a été diplomate pour le ministère des Affaires étrangères et du Commerce d’Australie et a travaillé pour la Délégation de l’Australie auprès de l’OCDE.Références• Reinicke, W.H., Deng, F., et al. (eds), Critical Choices: The United Nations, Networks, and the Future of Global Governance, IDRC, 2000.


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