Cap sur la pêche responsable

Ces derniers temps, le proverbe « pas de nouvelles, bonnes nouvelles » s’appliquait particulièrement bien à la pêche mondiale. Chaque fois que la presse évoque la pêche, c’est en effet pour nous livrer des comptes-rendus pathétiques de l’état des stocks halieutiques mondiaux, des écosystèmes aquatiques et des communautés de pêche. De plus en plus, la pêche est présentée comme un secteur plongé dans une crise à la fois environnementale, économique et sociale. Bref, un enfant à problèmes du développement durable.

Si cette vision est pour une large part exagérée, elle recouvre néanmoins certaines vérités qui ont de quoi mettre mal à l’aise les pouvoirs publics et les acteurs du secteur halieutique, et qui expliquent également leur impatience de voir les choses s’améliorer. De nombreux stocks importants de poissons sont surexploités et, faute de rendements stables et durables, les pêcheurs et leurs communautés en subissent les répercussions économiques et sociales. L’emploi et le revenu de plus de 30 millions d’hommes dans le monde dépendent directement ou indirectement de la pêche. En outre, la pêche fournit près d’un cinquième de la consommation humaine de protéines animales.Quelles sont les causes des problèmes rencontrés aujourd’hui et peut-on y remédier ?Dans un monde où l’économie libérale gagne tous les jours du terrain, il peut paraître étrange qu’un secteur important connaisse une diminution des ressources et une baisse de la rentabilité et, en même temps, un excédent de main-d’oeuvre et de capital. Si tel est bien le cas, la solution saute aux yeux. Il suffit de laisser le secteur s’adapter et se vider de sa main-d’oeuvre et de son capital au profit de secteurs plus rentables. La pression exercée sur la ressource en sera allégée et le problème sera résolu une fois pour toutes.Si seulement les choses étaient aussi simples. Malheureusement le monde économique de la pêche est un monde particulièrement imparfait. La ressource, en l’occurrence le poisson, est extrêmement fluctuante et vulnérable, et elle peut se raréfier, voire disparaître de manière irréversible. La variabilité de la productivité des stocks et des conditions naturelles peut entraîner de grandes incertitudes. L’accès des pêcheurs à leur ressource n’est souvent pas assuré. Dans la plupart des pays, les pêcheries étaient traditionnellement ouvertes à tous, mais au cours des 20 à 30 dernières années les pêcheurs professionnels se sont progressivement vu attribuer des droits d’accès par le biais de permis et de quotas. Dans la plupart des cas, cela ne change rien au fait fondamental que les pêcheurs ne sont autorisés qu’à prélever une part des rendements d’une ressource qui est la propriété de tous : l’écosystème aquatique. Ces droits d’accès peuvent être – et ont été – modifiés et réduits par des réformes récentes de la gestion et de nouvelles mesures de contrôle, et cela souvent sans dédommagement.D’autres facteurs viennent compliquer les choses. Le secteur a tendance à absorber des subventions au capital et à la main-d’oeuvre qui favorisent l’investissement dans les capacités de pêche. Dans certains pays, d’autres politiques visant le développement régional et la production de denrées alimentaires entrent également en jeu.Ces imperfections ont créé un contexte économique incitant les pêcheurs à pêcher le maximum de poisson dans un minimum de temps, et à accroître leur capacité de pêche pour pouvoir le faire. Il en a résulté une surpêche et une diminution de la production, toutes deux incompatibles avec les intérêts à long terme des consommateurs comme des pêcheurs. Les chiffres ci-contre illustrent l’évolution des captures d’espèces importantes comme le cabillaud, l’églefin et le hareng. De 1986 à 1998, la production des pêches maritimes des pays de l’OCDE a chuté de 23 % pour ne plus représenter que 22 millions de tonnes.Mais ce n’est là qu’une des dimensions du problème : les pêcheurs capturent davantage de petits animaux (petits pélagiques, par exemple) et moins de grandes espèces (poissons de fond et plus grands pélagiques). Or il y a une limite lorsqu’on descend dans la chaîne alimentaire aquatique.Des ajustements et des délocalisations seront vraisemblablement nécessaires pour remédier à cette situation. En premier lieu, il faudra réduire les prélèvements dans les pêcheries surexploitées. De nombreux gouvernements abaissent les plafonds de capture : l’Union européenne a réduit de 35 % le total admissible de capture de cabillaud entre 1998 et 2000 et la pêche au cabillaud a été provisoirement interrompue dans pratiquement toutes les zones régies par l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest (OPANO). Cette réduction des prises a pour but de rétablir le niveau maximum de productivité des stocks dans les délais les plus brefs afin de rendre l’ajustement le moins douloureux possible.Les investissements et main-d’oeuvre devraient également être réduits dans les pêcheries surexploitées. On peut réduire le capital en payant pour le retrait des navires et en rachetant les droits d’accès aux pêcheurs. Les pays de l’OCDE ont consacré environ US$350 millions à ce type de programme en 1997. On peut également réduire la capacité nationale en le délocalisant dans d’autres pêcheries, mais de tels programmes doivent être mis en oeuvre avec précaution pour ne pas créer de problèmes dans ces pêcheries.La réduction de la main-d’oeuvre est plusdifficile et douloureuse. Outre les mesures de protection sociale normales, il faut recourir à des programmes de reconversion et de retraite anticipée: US $390 millions ont été affectés à ce type de programme au Canada, dans les pêcheries du saumon du Pacifique et des poissons de fond de l’Atlantique.Par ailleurs, d’autres politiques ne doivent pas attirer ou retenir navires et pêcheurs dans la profession. Les subventions à la construction et au renouvellement des navires (US $210 millions dans les pays de l’OCDE) et les garanties de ressources et les assurances chômage (US $255 millions) peuvent en effet contrecarrer des politiques de réduction du capital et de la main-d’oeuvre. Restaurer les stocks de pêche n’ est pas une science exacte, dont les décideurs ne maîtrisent que quelques variables. Les variations de la température de l’eau, l’importance des espèces concurrentes et une multitude d’autres facteurs ayant une incidence sur la santé des stocks leur échappent. Certains commentateurs recommandent même aux responsables des politiques de la pêche d’abandonner l’idée erronée de la « contrôlabilité ». Rien ne garantit en effet que des politiques rationnelles parviendront à reconstituer les stocks.Quant aux pêcheries qui se sont rétablies ou qui donnent un rendement maximum durable, le rôle des responsables des politiques doit d’abord consister à ne pas répéter les erreurs du passé. Ils doivent éviter de stimuler l’activité de pêche par des incitations artificielles. À moins d’être assignés à des pêcheurs individuelle-ment, les plafonds de capture risquent par exemple de favoriser une véritable ruée sur les poissons : ils incitent en effet à pénétrer dans les zones de pêche pour y prélever en un minimum de temps le maximum de la quantité globale autorisée. La saison de pêche peut ainsi se terminer en un mois et laisser ensuite le capital et la main-d’oeuvre inutilisés. Ces méthodes, qu’on a à juste titre qualifiées d’ « olymp-iades » de la pêche, peuvent dans un premier temps submerger le marché, puis le laisser totalement inapprovisionné.Les droits d’accès des pêcheurs constituent une autre question délicate à laquelle il est essentiel de trouver une solution. Les autorités responsables des pêches ont un rôle déterminant à jouer dans ce cas. Plus les droits d’accès sont incertains, moins les pêcheurs sont incités à investir dans une exploitation durable et à respecter une éthique de la conservation. Si des politiques mal conçues peuvent contribuer à cette insécurité, des interventions judicieuses peuvent en revanche donner aux pêcheurs davantage de responsabilités dans la gestion de leur ressource. Au Japon, aux Pays-Bas, en Nouvelle-Zélande et en Espagne, les organisations de pêcheurs ont ainsi le droit de recommander ou d’adopter des règles de gestion.En deux mots, le maintien de la productivité des stocks dépend de la qualité des décisions de gestion. En outre, ces décisions doivent être appliquées, ce qui ne va pas forcément de soi en raison de l’éparpillement géographique des navires de pêche dans un pays et des trajectoires qu’ils suivent. Imaginons simplement la difficulté de faire respecter la législation des pêches dans un pays tel que la Nouvelle-Zélande, doté d’une zone économique exclusive de 1,2 millions de milles marins carrés.Les pays de l’OCDE consacrent environ US $2,2 milliards chaque année à la recherche halieutique, à la gestion des pêcheries et à la police des pêches. De telles dépenses ne sont toutefois qu’un prix modique pour préserver nos ressources halieutiques : une stratégie rationnelle du développement durable doit en effet être centrée sur la mer.Comme l’a dit Arthur C. Clarke, quelle erreur d’appeler cette planète Terre lorsque de toute évidence elle est Océan.*Les vues exprimées dans cet article ne sont pas obligatoirement celles du Ministère de Pêcheries de Nouvelle-Zélande.© L’Observateur de l’OCDE, Nº226/227, Été 2001


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