Zones franches: coûts et avantages

OCDE Observateur

Les zones franches ont été créées en tant qu'outil de planification pour aider au développement économique. Elles ont des avantages, mais aussi des inconvénients.

Dès l'Antiquité, gouvernements, empereurs et rois ont mis à la disposition des négociants et investisseurs des sites échappant aux réglementations normales sur les échanges commerciaux, s'assurant en contrepartie des flux économiques abondants et réguliers bénéfiques aux recettes publiques. Particulièrement présents dans le bassin méditerranéen, par exemple à Délos à l'époque gréco-romaine, puis à Venise, Gênes et Marseille au Moyen-âge, ces sites ont gagné le sud-est asiatique au cours du XIXème siècle. Mais c'est seulement au cours de la seconde moitié du XXème siècle que les zones dites « franches » sont devenues des instruments délibérés de développement économique, notamment en Chine, avec la création en 1979 de l'une des plus célèbres zones franches, celle de Shenzhen.

Il existe aujourd'hui des centaines de zones franches dans le monde, et la région MENA compte de nombreux exemples de réussite dans ce domaine, des villes de Dubaï, pionnières de l'économie numérique tournées vers les médias et l'Internet, à la zone franche de Tanger, en passant par celle du Golfe de Suez en Égypte.

Sur la rive africaine du détroit de Gibraltar, à 14 km seulement de l'Europe, le port marocain de Tanger, qui attire depuis longtemps écrivains, musiciens et touristes du monde entier, se forge à présent une nouvelle réputation de carrefour industriel et commercial grâce aux  zones franches.

La zone franche de Tanger illustre une évolution récente : à la stratégie classique de développement fondée sur des zones franches industrielles d'exportation se substitue une stratégie multisectorielle. Cette zone , inaugurée en 1999, est entrée en activité en 2000. Située à l'intérieur des terres, près  de l'aéroport, elle couvre quelque 345 hectares et abrite environ 400 entreprises. Au cours de ses 10 premières années d'existence, les industriels y ont investi quelque 500 millions d'euros. Environ 40 000 emplois y ont été créés et, comme l'explique Jamal Mikou, directeur général de la zone franche de Tanger, ces travailleurs ont grandement contribué à l'expansion des exportations marocaines. En 2008, la zone franche représentait un dixième des exportations industrielles du Maroc, soit 1,2 milliard d'euros au total.

Les zones franches sont aussi considérées comme un levier de développement des compétences technologiques, en particulier dans l'industrie des composants automobiles. De grands clients comme Yazaki, Sumitomo et Delphi approvisionnent maintenant le secteur automobile, et une nouvelle demande est probable, grâce aux investissements de Renault. La zone franche de Tanger est une réussite parmi d'autres dans la région MENA, mais certaines zones prospèrent plus lentement. Même si la plupart ont massivement attiré les investisseurs, leur impact sur le développement est moins évident. Quels sont les points communs aux zones franches qui réussissent, et que faire pour qu'elles profitent à l'économie toute entière ?

Un des principaux objectifs de la création de zones franches étant d'accroître les exportations, la plupart d'entre elles sont des enclaves bien délimitées, exonérées de droits nationaux à l'importation et à l'exportation, ou fonctionnent officiellement en dehors de l'espace douanier de leur pays d'accueil. Les gouvernements ajoutent souvent à ces privilèges d'autres avantages, tels que des incitations fiscales, réglementaires, administratives et financières.

On distingue quatre catégories de zones franches (voir ci-dessous): les zones de libre-échange, les zones franches industrielles d'exportation, les zones économiques spéciales et les zones industrielles. Les zones de libre-échange, généralement situées à proximité des ports maritimes ou des aéroports, offrent des exemptions de taxes nationales à l'importation et à l'exportation sur les biens réexportés. Les services locaux y gagnent, même si la plus-value des  biens échangés est faible. Les zones franches industrielles d'exportation vont  se spécialisent dans les exportations à haute valeur ajoutée et pas seulement dans les activités de réexportation. Les zones économiques spéciales appliquent une stratégie plurisectorielle et sont orientées aussi bien vers les marchés intérieurs que vers les marchés extérieurs. Elles offrent un large éventail d'incitations, sous forme d'infrastructures, d'exemptions fiscales et de droits de douane, et de procédures administratives simplifiées. Les zones industrielles sont spécialisées dans des activités économiques particulières, comme les médias ou les textiles, avec des infrastructures adaptées.

La région MENA compte 73 zones franches de ce type, et 17 pays de la région ont déjà un type de  zone franche ou sont en train d'en installer.

Les zones franches de la région MENA font peu à peu place à un nouveau type de  zones économiques spéciales et industrielles plus ciblées, afin d'accroître la valeur ajoutée et les recettes, mais aussi pour favoriser la diversification économique et l'emploi.

Jebel Ali, un port en eau profonde de Dubaï créé en 1985, est l'un des plus prospères. Au départ, il s'agissait d'un port de transbordement où de gros navires déchargeaient des marchandises que  des navires plus petits acheminaient  vers d'autres ports du Golfe. Les activités et  marchandises concernées étaient exonérées de droits à l'importation. Ayant connu une vague d'initiatives similaires, les Émirats arabes unis comptent désormais plus d'un tiers de l'ensemble des zones franches de la région MENA.

Cela a conduit les gouvernements des Émirats, et plus particulièrement celui de Dubaï, à établir des zones industrielles ciblées sur des secteurs particuliers. Il en existe aujourd'hui 24, dont la plus connue est Dubaï Media City.

En Égypte, six des neuf zones franches datent d'avant 1994. Parmi les trois créées depuis, on peut citer la célèbre Media Production City et une grande zone économique spéciale dans le Nord-Ouest du Golfe de Suez. Depuis 2007, l'Égypte crée des zones industrielles plus ciblées, appelées  zones d'investissement. Ces dernières se caractérisent par la facilité des procédures administratives, des infrastructures de qualité et par une gestion privée pour attirer l'investissement.

En juin 2008, les zones franches égyptiennes employaient près de 136 000 personnes. En 2007-2008, elles comptaient  20,3 % des exportations totales de l'Egypte, et leur IDE représentait  5 % de l'IDE total du pays.

La Jordanie compte sept zones franches, la plus prospère étant la zone économique spéciale d'Aqaba. Elle a attiré plus de 300 entreprises et des investissements estimés à 400 millions de dollars. Trois nouvelles zones ont été créées depuis 2001.

Quelles incitations ?
En règle générale, les zones franches de la région MENA offrent des incitations en termes de réglementation. Dans bon nombre de ces zones, l'État met en place un guichet unique, simplifiant les procédures administratives. Une autre incitation consiste à lever les limites à la  participation étrangère. Dans de nombreux pays du Golfe, les réglementations sur  la propriété foncière sont assouplies. De même, la réglementation du marché du travail peut être assouplie, en particulier concernant l'emploi d'expatriés ou la suppression des réglementations sur les contrats à durée limitée. Dans certains cas, les autorités peuvent renoncer à appliquer les réglementations de change, comme le font le Maroc, la Syrie et la Tunisie.

Les zones franches offrent souvent aux investisseurs des programmes d'incitations fiscales avantageuses. L'Algérie, l'Égypte, le Koweït et les Émirats arabes unis, par exemple, offrent une exemption totale d'impôts sur le revenu et sur les sociétés. Au Liban, au Maroc et au Yémen, les investisseurs sont exonérés d'impôt sur les sociétés, pour des durées variables. En ce qui concerne l'impôt sur le revenu des salariés étrangers, le Yémen accorde une exonération totale, la Jordanie une exemption pendant 12 ans et la Tunisie un taux d'imposition uniforme de 20 %.

Les subventions sont moins fréquentes. Elles prennent la forme de loyers fonciers peu élevés et de bas tarifs pour les services d'utilité publique ou de subventions au titre des dépenses de formation.

Quelle valeur ajoutée?
Mais les zones franches fonctionnent-elles vraiment ? Certains investissements auraient pu avoir lieu sans elles, même si leur existence incite les gouvernements à étoffer leur politiques  d'investissement, à satisfaire les investisseurs et à faciliter l'installation de nouvelles entreprises. Elles sont créatrices d'emplois : la Banque mondiale estime que les zones franches représentent un peu plus de 1,5 % de l'emploi par pays dans l'ensemble de la région MENA. Mais force est de constater que ces zones peuvent au final alourdir la charge budgétaire publique, dévier les investissements vers des zones peu performantes ou entraver l'extension des réformes à l'ensemble de l'économie.

Les zones de la région MENA qui obtiennent les meilleurs résultats depuis longtemps se trouvent généralement dans des pays où l'environnement est déjà relativement favorable, du point de vue des politiques macroéconomiques et de taux de change, de la législation sur la propriété privée et l'investissement, des réglementations du marché du travail, de la productivité du capital humain et de la sécurité juridique. Les incitations et les zones économiques ne doivent pas servir de substitut à des efforts plus généraux de réforme du commerce et de l'investissement.

Se pose aussi la question de l'efficacité des incitations fiscales offertes. D'un côté, ces incitations sont fondées sur des règles juridiques et donc relativement transparentes. De l'autre, elles font perdre des recettes publiques aux  états. Par conséquent, avant de créer des zones franches, il faudrait procéder à des analyses coûts-avantages serrées et user de clauses couperet. Il faudrait par ailleurs mieux adapter les incitations fiscales à chaque cas afin d'encourager les investissements productifs, par exemple à l'aide de crédits d'impôts pour investissement et d'exonérations de droits sur les biens d'équipement, plutôt que d'offrir des exonérations fiscales opaques dont il n'est pas du tout garanti qu'elles stimuleront l'investissement productif.

Une autre préoccupation concerne la nature des zones franches, leur durée et l'extension des avantages qu'elles offrent à l'ensemble de l'économie par effet d'entraînement et transfert de technologie. La course à l'attraction des capitaux internationaux  est rude, particulièrement en temps de crise. Cependant, s'ils peuvent avoir des raisons valables de créer des zones franches, les gouvernements devraient éviter de soutenir celles qui ne sont plus performantes ou  ne favorisent plus le développement. De fait, lorsque des zones particulières donnent de bons résultats, l'objectif des pouvoirs publics devrait être d'étendre le régime et les avantages ainsi procurés au reste de l'économie.

En outre, afin d'alléger la charge pesant sur les ressources publiques et d'accroître l'efficience de ces zones, il faudrait encourager le secteur privé à aider à les développer et à les faire fonctionner suivant les mécanismes du marché. Bon nombre de zones développées et aménagées par les États sont moins efficaces que celles du secteur privé.

De plus, même si les zones franches fonctionnent comme des sites extraterritoriaux, elles sont tournées vers l'activité internationale. Afin d'éviter une concurrence déloyale, il faudrait éviter d'instaurer des droits sur les ventes préférentiels par rapport au reste de l'économie d'accueil.

Les zones franches présentent de nombreux avantages et  stimulent l'investissement dans de nombreux  pays de la région MENA. D'autres sont sur le point de voir le jour et  beaucoup d'autres encore émergeront dans les années à venir. Cependant, attirer l'investissement n'est qu'une étape, aussi vitale soit-elle, et l'objectif ultime doit être de rendre  ces investissements profitables  pour  l'économie tout entière. Grâce aux principes directeurs établis par des organisations comme l'OCDE et à l'exemple  de bonnes pratiques, davantage de pays de la région MENA peuvent transformer leurs zones franches en leviers de développement économique. MF


Nada Farid de la Direction des affaires financières et des entreprises de l'OCDE a également contribué à cet article.

 
Références

Booz Allen Hamilton (2008), "The Rise of Economic Zones in the MENA Region: A Telecommunications Perspective".

Foreign Investment Advisory Service (2008), "Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development".

OCDE (2008), "Incentives and Free Zones in the MENA Region: A Preliminary Stocktaking, 2008 Update".

  • Les zones de libre-échange, appelées aussi zones franches commerciales, sont des sites bien délimités, exonérés de droits, qui offrent des installations d'entreposage, de stockage et de distribution pour les opérations commerciales, de transbordement et de réexportation.
  • Les zones franches industrielles d'exportation sont des zones industrielles ciblées principalement sur les marchés étrangers.
  • Les zones économiques spéciales couvrent tous les secteurs et visent aussi bien les marchés étrangers que les marchés nationaux.
  • Les zones spécialisées (zones industrielles) comportent des parcs scientifiques/technologiques, des zones pétrochimiques, des parcs logistiques et des zones aéroportuaires.

©L'Observateur de l'OCDE n° 275, novembre 2009 




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