Luke MacGregor/Reuters

Pour des emplois décents

Commission syndicale consultative auprès de l'OCDE

Les programmes actifs du marché du travail doivent générer davantage d'emplois décents. Y parviendront-ils ?

Dans la plupart des pays de l'OCDE, les systèmes de protection contre le chômage n'apportent pas une garantie suffisante en période de crise économique grave et de chômage élevé et persistant. Les prestations peuvent cesser avant 12 mois, et cessent souvent avant que le chômeur n'ait retrouvé un emploi. En outre, dans beaucoup de pays, la couverture chômage représente à peine la moitié du salaire antérieur du travailleur, et parfois beaucoup moins.

Que peuvent faire les gouvernements ? Premièrement, ils devraient être plus nombreux à assouplir temporairement les règles d'accès aux allocations chômage, augmenter les taux de remplacement et étendre la durée des prestations. Prolonger cette durée en période de récession grave et de chômage important se justifie socialement et économiquement. Avec un marché du travail en panne et une demande au plus bas, les chômeurs mettront plus de temps à retrouver du travail. En outre, si les droits à prestations s'interrompent rapidement, les gens consommeront moins, ce qui freinera la reprise.

Par ailleurs, la couverture chômage devrait être étendue aux travailleurs précaires, comme ceux sous contrat temporaire ou à temps partiel. La plupart d'entre eux n'ont droit à aucune allocation chômage.

Cette crise économique vient en partie de la sous-réglementation du secteur financier, mais ses causes profondes sont loin d'être purement financières. L'évolution structurelle de la répartition des revenus, en particulier la baisse de la part des salaires et l'augmentation de la part des profits des entreprises, ont conduit à des inégalités qu'on n'avait pas vues depuis des décennies. Un certain nombre de pays, au premier rang desquels les États- Unis, ont maintenu des taux de croissance élevés en substituant le crédit aux revenus du travail - un processus favorisé par la politique monétaire et le développement d'une prétendue « innovation » financière. Mais ce fut au prix d'un alourdissement des dettes, privées et publiques, et du creusement des déséquilibres mondiaux.

Cette situation n'est pas nouvelle. Toutes les précédentes phases de ralentissement dues au secteur bancaire ont provoqué un accroissement des inégalités de revenu. Mais ce n'est pas tolérable pour autant. Une réponse courageuse à la crise serait d'inverser la tendance à l'accroissement des inégalités de revenus. Or, beaucoup de banques, dans plusieurs pays, non seulement recommencent à accorder des bonus, mais utilisent pour ce faire les quelque 20 % de l'argent des contribuables qui étaient censés les sauver de leurs errements. Nous attendons des membres de l'OCDE et du G20 qu'ils aillent au-delà des condamnations de principe. Sans une réforme du système financier mondial, les politiques de l'emploi n'auront pas l'efficacité voulue.

De même, les gouvernements ne doivent pas laisser les personnes les moins responsables de la crise et les moins à même d'y faire face, à savoir les travailleurs et leurs familles, en payer seuls les pots cassés. Le ralentissement actuel risque de faire basculer beaucoup plus d'individus d'âge actif dans la pauvreté, du fait des réductions de salaire, des réductions d'emploi, ou de réductions de la durée du travail. Cela pourrait être facteur d'anxiété, de perte de confiance et de démoralisation de l'opinion publique. Il faut à tout prix combattre le risque de déflation salariale. Pour cela, il faut instaurer des salaires minimums suffisants, étendre le champ d'application des conventions collectives et renforcer les mécanismes de fixation des salaires. Répondre efficacement à la crise de l'emploi implique assurément de mettre un frein aux licenciements ou de les prévenir, d'élargir les opportunités de formation et d'encourager les entreprises à embaucher. Ces politiques doivent reposer sur la confiance et le dialogue avec les syndicats et les employeurs.

Mais il faut éviter certains risques, notamment dans la mise en oeuvre des politiques d'activation préconisées par l'OCDE, en particulier celles qui poussent les bénéficiaires de prestations à accepter un emploi en durcissant les critères d'éligibilité et en réduisant les prestations ou les durées de versement. L'activation est un thème attrayant, mais elle ne peut marcher qu'avec des services de l'emploi disposant de ressources suffisantes et bien gérés, et d'offres d'emploi en nombre suffisant. À défaut, certaines politiques d'activation n'aboutiront qu'à contraindre les chômeurs à accepter des bas salaires et des conditions de travail dégradées. Elles pourraient même amener certains à sortir du marché du travail, l'inverse de l'effet recherché. Une approche ambitieuse de l'activation, que peu de gouvernements pratiquent, intègre à un ensemble élargi de politiques actives du marché du travail le concept d'obligations mutuelles. Il s'agit de promouvoir et de financer des formations pour améliorer l'employabilité des chômeurs, étant entendu que ceux-ci chercheront activement du travail en contrepartie.

Cependant, l'expérience montre que certains programmes d'activation ont aussi eu des effets négatifs, contribuant par exemple à aggraver les inégalités salariales et la pauvreté au travail, ou encore à la multiplication des emplois précaires. En outre, dans ces scénarios moins ambitieux, la responsabilité de protéger les individus contre les risques financiers et sociaux liés au chômage semble parfois se déplacer des pouvoirs publics et des entreprises vers les chômeurs et leurs familles. Ce sont en réalité des réformes de la protection sociale déguisées en politiques d'activation, dont l'effet, comme l'a récemment souligné le Financial Times, a été d'affaiblir le rôle des stabilisateurs automatiques en maintenant à un bas niveau des prestations dont la durée de versement est en outre souvent limitée.

En fait, les chômeurs se trouvent pris dans un jeu de chaises musicales. Les plus rapides (les plus employables) trouveront un siège vide (un emploi), mais pas les autres. Quand bien même les services de l'emploi obtiendraient davantage de ressources ou seraient appuyés par des intermédiaires à but lucratif, rien ne changerait vraiment. Avec ces politiques d'activation au rabais, les gens courront plus vite pour trouver un siège, mais il n'y en aura jamais assez pour tout le monde.

En bref, l'aide au retour à l'emploi nécessite de nouvelles approches, que les travaux de l'OCDE sur l'emploi devraient prendre en compte.

En premier lieu, il faut améliorer la mesure de la performance du marché du travail et repenser les réformes structurelles à la lumière des causes de cette récession, ainsi qu'à la lumière des coûts économiques et sociaux clairement induits par les systèmes peu protecteurs des salariés. Il faut aussi réévaluer l'effet réel des politiques d'activation, en particulier dans leur conception étroite, et chercher à vérifier si les augmentations d'emploi leur sont réellement attribuables. Si la reprise s'affermit, ce sera l'occasion parfaite de mener ce travail.

L'OCDE devrait aussi examiner comment la dégradation de la qualité de l'emploi empêche une croissance durable, ce qui conforterait ses travaux sur l'emploi précaire, la pauvreté au travail et l'aggravation des inégalités. L'OCDE devrait aussi intensifier sa coopération avec l'OIT et soutenir le Pacte mondial de l'OIT pour l'emploi ainsi que ses efforts pour promouvoir des conditions de travail décentes.

Nous avons besoin de politiques qui dynamisent le marché du travail grâce à la formation et à un meilleur accès à des emplois décents. Le nouveau mot d'ordre - « la formation d'abord » au lieu du « travail d'abord » - qui devrait inspirer les programmes d'activation, comme le suggère l'éditorial des Perspectives de l'emploi de l'OCDE 2009, marque une évolution bienvenue. En plus de créer des emplois grâce aux investissements issus des plans de relance budgétaire, des financements temporaires pour des projets de travaux publics aux niveaux local et régional peuvent également être une source d'emploi intéressante. Des emplois décents, et pas seulement plus d'emplois : voilà la clé d'une reprise véritablement durable.

Voir www.tuac.org

©L'Observateur de l'OCDE n° 274, octobre 2009




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