« Embauchez-moi !!! » Mark Blinch/Reuters

La crise de l'emploi

Direction de l'emploi, du travail et des affaires sociales

Le chômage est en train d'atteindre des niveaux sans précédent. Des politiques efficaces existent, mais les gouvernements doivent aussi éviter certains pièges.

L'économie mondiale traverse actuellement la crise financière et économique la plus grave de ces 50 dernières années, ce qui a de lourdes conséquences pour les travailleurs et leurs familles. À partir du second semestre 2008, de nombreux pays ont assisté à une forte baisse de la production, qui a entraîné un fort recul de l'emploi et une hausse vertigineuse du chômage. De 5,6 % en 2007, son point le plus bas depuis 25 ans, le taux de chômage de la zone OCDE est passé à 8,3 % en juin 2009, un niveau sans précédent depuis la guerre, le nombre de chômeurs ayant augmenté de presque 15 millions. Les pays de l'OCDE sont ainsi confrontés à une crise de l'emploi. Si elle touche l'ensemble des catégories socio-professionnelles, des « cols bleus » du bâtiment aux « cols blancs » du secteur bancaire, comme lors des précédentes récessions économiques de grande ampleur, les catégories déjà défavorisées sur le marché du travail - les jeunes, les travailleurs peu qualifiés, les immigrés, les minorités ethniques et, parmi eux, ceux qui occupent des emplois temporaires ou atypiques - sont les premières victimes des suppressions d'emplois.

Au moment où nous écrivons ces lignes, des indices de plus en plus nombreux laissent penser que le pire est peut-être passé et qu'une reprise va sans doute s'amorcer. Mais les perspectives de l'emploi à court terme sont peu réjouissantes. Selon les dernières prévisions de l'OCDE, la croissance de la production ne redeviendra positive qu'au cours du premier semestre de 2010, et elle restera modérée jusqu'à la fin de l'année. Quoi qu'il en soit, le redressement de l'emploi sera beaucoup plus lent que celui de la production. Par conséquent, le taux de chômage de la zone OCDE devrait continuer à progresser en 2010, pour approcher 10 % au second semestre, un nouveau record depuis la guerre. Cela représente 57 millions de chômeurs, l'équivalent de la population de certains grands pays industrialisés !

Le risque majeur est qu'une grande part de cette forte hausse du chômage ne devienne structurelle, avec un glissement massif vers le chômage de longue durée ou une sortie de la vie active. Ce phénomène s'est produit dans plusieurs pays de l'OCDE lors des récessions passées, et il a fallu de nombreuses années, au mieux, pour que le chômage retrouve son niveau d'avant la crise. Cette situation s'explique par la réticence des employeurs à embaucher des chômeurs de longue durée dont le capital humain a pu se déprécier, ces derniers relâchant alors leurs efforts de recherche d'emploi. Or, un chômage élevé et persistant entraîne de graves coûts sociaux et économiques : dégradation de la santé, du niveau de vie, du bien-être des chômeurs et de leur famille, augmentation de la délinquance, et diminution du potentiel de croissance pour la collectivité.

Les politiques du marché du travail et les politiques sociales peuvent jouer un rôle déterminant, en assurant un retour rapide des chômeurs à l'emploi et en leur permettant d'améliorer leurs compétences pour occuper des emplois plus productifs lorsque la reprise s'accélérera. La plupart des plans de relance budgétaire, qui visent à soutenir la demande globale, comprennent de nouvelles mesures sociales visant à atténuer les effets négatifs de la crise sur les travailleurs et les ménages à faible revenu.

La première parade consiste à recourir aux filets de protection sociale (allocationschômage et aides sociales), qui garantissent un revenu indispensable aux personnes qui ont perdu leur emploi à cause de la crise. Si l'indemnisation du chômage est automatique pour beaucoup d'entre eux, la population couverte est limitée dans certains pays de l'OCDE, surtout ceux qui comptent beaucoup de travailleurs à temps partiel, de travailleurs temporaires et autres travailleurs « atypiques ». Ceux-ci sont en effet souvent les moins bien couverts alors qu'ils sont souvent les premiers à être licenciés. Plusieurs pays ont commencé à étendre les droits aux prestations et, parfois, à allonger la durée de versement des indemnités. Ces mesures ne doivent néanmoins pas décourager la recherche active d'un emploi, sans quoi elles conduiraient à prolonger la durée du chômage.

Outre le renforcement de la protection sociale, les gouvernements ont aussi augmenté les ressources consacrées aux politiques actives du marché du travail (PAMT), qui aident les chômeurs à trouver un emploi. Mais ramené au montant global des plans de relance budgétaire, et considérant l'ampleur et le rythme actuels des suppressions d'emplois, l'accroissement des dépenses relatives aux PAMT a souvent été modeste. Il semble y avoir là une occasion manquée. Certes, ceux qui préconisent plus de dépenses publiques pour les politiques du marché du travail ne doivent pas oublier que la crise réduit déjà de plus en plus la marge de manoeuvre budgétaire de nombreux pays. Mais ces dépenses peuvent se justifier par leur bon rapport coût-efficacité. Beaucoup de connaissances ont été accumulées dans ce domaine, notamment sur les mesures qui donnent de bons résultats et sur celles qui échouent. De plus, nos récentes Perspectives de l'emploi montrent comment la composition des dépenses consacrées aux PAMT devrait être modulée en fonction de l'évolution de la conjoncture afin de maximiser l'efficacité de ces dépenses.

Une priorité majeure est d'offrir des services efficaces d'aide au retour à l'emploi à des chômeurs de plus en plus nombreux, et de veiller à ce que les plus vulnérables ne perdent pas leurs liens avec le marché du travail. Ces dix dernières années, beaucoup de pays ont mis en oeuvre des stratégies d'activation efficaces, reposant sur un principe d'obligations mutuelles. En échange d'indemnités et de services d'aide à la réinsertion, les chômeurs doivent participer à des programmes professionnels, de formation ou de recherche d'emploi. Les gouvernements devraient transformer l'essai et maintenir la démarche de l'activation, même si les emplois vacants sont moins nombreux. Celle-ci doit néanmoins être adaptée à une période de grave récession. Il est essentiel de conserver les principaux services d'aide à la recherche d'un emploi durant toute la récession. Même en période de fort ralentissement économique, de nombreux postes sont créés par les entreprises capables de profiter des nouveaux débouchés, et les services de l'emploi peuvent grandement aider à pourvoir rapidement ces postes.

En même temps, selon les études de l'OCDE, l'activation et les ressources qui y sont consacrées devraient privilégier la formation, plutôt que le travail, comme c'était le cas avant la crise. L'heure est plus que jamais à cette transition, car la crise économique entraîne une accélération des ajustements structurels dans les pays de l'OCDE, et les mesures favorisant le développement des compétences et la formation de personnel qualifié peuvent grandement améliorer l'adaptabilité des travailleurs aux nouveaux secteurs.

Avec la récession, les entreprises ont subi un effondrement de la demande et un fort resserrement du crédit, entraînant des licenciements massifs. De nombreux pays de l'OCDE ont instauré des aides ou augmenté celles qui existaient déjà en vue d'encourager les entreprises à garder leurs salariés ou à recruter (dispositifs de chômage partiel, subventions à l'embauche, réduction des cotisations de sécurité sociale, etc.). À court terme, ces mesures permettent effectivement de soutenir la demande de main-d'oeuvre. Mais elles ont souvent pâti d'effets d'aubaine antérieurs importants. Afin que ceux-ci soient aussi faibles que possible, ces aides doivent être temporaires et bien ciblées, en visant avant tout les entreprises où la baisse d'activité est passagère et les salariés particulièrement exposés au chômage de longue durée. À défaut, non seulement ces mesures serontelles moins efficace pour préserver l'emploi, elles pourraient en outre devenir un obstacle à la reprise en entravant le redéploiement des salariés des secteurs en perte de vitesse vers les secteurs prometteurs.

De même, les dispositifs de création d'emplois dans le secteur public au profit des chômeurs difficiles à réinsérer peuvent être utiles, pour étayer temporairement les efforts d'activation pendant la crise. Mais l'expérience montre que ces dispositifs ne sont pas vraiment de nature à aider les demandeurs d'emploi les plus vulnérables. Par conséquent, il est très important d'intégrer à ces dispositifs des mesures d'incitation garantissant que les participants en sortiront pour occuper un emploi normal, et de faire en sorte que ces dispositifs puissent être retirés dès que la reprise s'accélérera.

Il y a vraiment lieu d'espérer que la reprise va s'amorcer. Lorsqu'elle sera là, il sera plus facile de faire face à la crise de l'emploi. Mais il est très peu probable qu'elle suffise à elle seule à enrayer rapidement un chômage élevé et persistant. Associées aux mesures macroéconomiques contra-cycliques qui s'imposent et à de nouvelles réformes structurelles sur les marchés du travail et des produits, des politiques de l'emploi bien conçues et pourvues de ressources suffisantes peuvent grandement contribuer à lutter contre le spectre d'un chômage persistant.

Adapté des Perspectives de l'emploi 2009 : Faire face à la crise de l'emploi, Paris, septembre 2009.

Références

Scarpetta, Stefano et Paul Swaim (2009), « Politiques de l'emploi : à l'épreuve de la crise », L'Observateur de l'OCDE n° 273, juin, disponible sur www.observateurocde.org

« Chômage : le langage de la crise », L'Observateur de l'OCDE n° 272, avril 2009

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©L'Observateur de l'OCDE n° 274, octobre 2009




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