©David Rooney

Politiques de l'emploi

À l’épreuve de la crise
Stefano Scarpetta et Paul Swaim, Direction de l'Emploi, du Travail et des Affaires sociales

Les principales victimes des récessions économiques étant les travailleurs et leur famille, les gouvernements interviennent à juste titre pour aider ceux qui perdent leur emploi à surmonter cette épreuve. Face à la grave crise de l'emploi, des mesures extraordinaires s'imposent sans doute. Comment choisir les bonnes ?

Baisse de production, fermetures d'usines et de bureaux, licenciements massifs : plus de 11 millions de travailleurs ont rejoint les rangs des chômeurs dans la zone OCDE entre avril 2008 et avril 2009. Malgré les récents signes laissant entrevoir une possible atténuation de la récession, comme la légère amélioration des ventes de logements et des commandes dans le secteur manufacturier aux États-Unis, et le modeste regain de confiance des entreprises en Allemagne et au Japon, la production devrait continuer à diminuer un certain temps, affectant les petites et grandes entreprises, l'industrie et les services. L'OCDE anticipe une contraction sensible de la production dans la zone OCDE en 2009, proche de 4 % du PIB en moyenne, et une reprise faible de la croissance en 2010 (pour une version actualisée de ces prévisions, voir les Perspectives économiques de l'OCDE n° 85, à paraître).

Le redressement de l'emploi accusera probablement un net retard sur le redémarrage de la croissance économique, car les employeurs tendent à se montrer prudents en matière d'embauche dans les premiers temps d'une reprise, alors que les conditions économiques demeurent incertaines. De plus, les entreprises sont généralement en mesure d'augmenter leur production sans embaucher davantage, en particulier si elles rétablissent les horaires de travail qu'elles avaient réduit pendant la récession.

Dans le prolongement de cette tendance historique, on estime que le taux de chômage devrait continuer à augmenter dans la zone OCDE tout au long de 2010, pour atteindre près de 10 % au second semestre, un record. Si cette prévision se concrétise, le nombre de personnes sans emploi augmenterait de près de 26 millions au cours de la récession, soit une hausse de 81 % par rapport à la fin 2007, où le taux de chômage était particulièrement bas. Or, l'expérience montre que, même si la croissance économique devient vigoureuse vers la fin de 2010 et en 2011, il faudra encore des années pour réintégrer ces nombreux chômeurs sur le marché du travail. Certains pays n'ont toujours pas réussi à ramener leur taux de chômage au niveau d'avant les graves récessions des années 1980 et 1990.

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La plupart des gouvernements réagissent énergiquement à la crise actuelle de l'emploi en renforçant les dispositifs de protection sociale des chômeurs, en étoffant les mécanismes d'aide au retour à l'emploi et en soutenant la demande de main-d'oeuvre.

Néanmoins, les gouvernements sont au devant de décisions difficiles. Il est clair qu'ils doivent agir rapidement pour empêcher que la récession ne dégénère en une véritable crise sociale. Il est toutefois essentiel que les pouvoirs publics ne répètent pas les erreurs du passé, notamment en évitant que les protections ne deviennent des obstacles au rétablissement de l'emploi lors du retour de la croissance.

S'il est encore trop tôt pour évaluer l'efficacité de l'action publique face à la crise, il est clair que les gouvernements ont résolument renforcé leurs politiques. Sur les 28 pays qui ont répondu à une enquête de l'OCDE sur les nouvelles mesures adoptées pour aider les travailleurs à surmonter la crise, tous indiquent avoir pris de multiples initiatives pour combler les lacunes des systèmes de protection sociale des chômeurs, et renforcer les dispositifs d'aide au retour à l'emploi. 21 de ces 28 pays ont revu à la hausse leurs prestations de chômage ou d'autres modes de financement destinés aux nouveaux chômeurs. Ainsi, la France et l'Italie ont étendu les indemnités à certains salariés en fin de contrat temporaire, tandis que la Finlande et le Japon ont réduit la durée d'emploi minimale requise pour pouvoir bénéficier d'allocations de chômage. La Grèce et la Pologne ont, avec d'autres pays, relevé le niveau des prestations de chômage, tandis que le Canada, le Japon et le Portugal ont allongé la période maximale de versement des indemnités. La Finlande et les États-Unis ont choisi de conjuguer ces deux mesures.

Les 28 pays couverts par notre enquête ont tous indiqué avoir développé des politiques actives du marché du travail (PAMT) qui renforcent l'aide au retour à l'emploi apportée aux chômeurs, ou améliorent les possibilités de formations complémentaires. Si les gouvernements ont pris des mesures pour renforcer ces PAMT classiques, une grande majorité d'entre eux est également intervenue énergiquement sous des formes moins courantes, par exemple par un soutien direct à la demande de main-d'oeuvre, y compris dans le secteur public, comme en Corée et en Espagne. Un subventionnement du chômage partiel, afin de limiter les licenciements, a également été mis en place, ou accru, en Allemagne, en Autriche, en Italie, au Mexique et aux Pays-Bas. Par ailleurs, plusieurs pays, dont l'Australie, les États-Unis et la France, s'attachent à renforcer l'assistance apportée aux jeunes peu qualifiés sur le marché du travail. Il s'agit là d'une initiative particulièrement bienvenue pour les jeunes, défavorisés sur un marché de l'emploi atone, et qui courent véritablement le risque de voir leurs perspectives de carrière à long terme compromises faute d'aide.

Saura-t-on éviter les erreurs du passé ? Les premiers signes sont encourageants. Lors des récessions antérieures, nombre de nouveaux chômeurs se retrouvaient vite déconnectés du marché du travail et tombaient dans la spirale négative du chômage de longue durée. Cela tenait notamment au fait que les dépenses de formation et d'aide au retour à l'emploi n'ont pas augmenté proportionnellement au nombre de chômeurs, si bien que les services publics de l'emploi se sont retrouvés submergés et incapables d'aider ceux-ci efficacement. La pléthore d'initiatives actuelles destinées à renforcer les PAMT laisse à penser que les gouvernements sont déterminés à ne pas répéter cette erreur. Néanmoins, il faudra un certain temps pour déterminer si la hausse des budgets affectés aux politiques de l'emploi est suffisante, ou si les types d'aide ciblés sont les bons.

L'erreur la plus coûteuse que les pouvoirs publics ont commise par le passé a peut-être été de tenter de dissimuler la montée du chômage en réorientant certaines personnes vers des programmes sociaux comme les retraites anticipées ou l'invalidité. Ces individus n'étaient souvent ni proches de l'âge normal de la retraite, ni invalides. Or, rares sont ceux qui ont retravaillé. En outre, il a fallu beaucoup de temps pour refonder ces programmes sur des principes de fonctionnement sains comme le fait de déterminer l'invalidité exclusivement sur la base d'un examen médical. Il s'est également avéré que le développement des retraites anticipées n'a pas élargi les perspectives d'emploi offertes aux jeunes actifs - c'est même le contraire qui s'est produit. Les gouvernements semblent l'avoir appris à leurs dépens : c'est seulement en renforçant les prestations de chômage et les PAMT que les nouveaux chômeurs resteront sur le marché du travail et seront préparés au retour de la croissance.

Toutefois, si les mesures publiques semblent mieux orientées cette fois-ci, tout dépendra de de la crise et de l'efficacité des autres mesures pour y faire face. Plus la récession sera longue et grave, plus la tentation sera grande de recourir à des expédients tels que les mécanismes de retraite anticipée. L'OCDE travaille en étroite collaboration avec les gouvernements pour suivre l'évolution de la situation du marché du travail, et soumet à des « simulations de crise » différentes politiques de l'emploi afin de tester leur efficacité. Nous présenterons nos conclusions aux ministres de l'emploi et du travail des pays de l'OCDE lorsqu'ils se réuniront à Paris, les 28 et 29 septembre. Il faut espérer qu'à ce moment-là, notre évaluation sera toujours encourageante.

Pour plus d'informations sur les travaux de l'OCDE sur l'emploi, notamment sur la réunion des ministres du travail en septembre, contacter Stefano.Scarpetta@oecd.org ou Paul.Swaim@oecd.org.

Références

Voir les travaux de l'OCDE sur l'emploi sur www.oecd.org/emploi

Vous pouvez aussi consulter le site de la Direction de l'Emploi, du Travail et des Affaires sociales sur www.oecd.org/els-fr

©L'Observateur de l'OCDE n° 273, juin 2009




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