Faire face aux conséquences économiques du vieillissement

Département des affaires économiques

En 1930 - au coeur d’une période riche en innovations techniques - John Maynard Keynes imaginait dans un essai inspiré ce que serait l’économie 100 ans plus tard. Il prévoyait une amélioration sensible du niveau de vie, grâce à l’accumulation du capital et au progrès technique, et concluait même que les gains de productivité permettraient à terme de ne plus avoir à travailler que 15 heures par semaine pour satisfaire aux besoins économiques ! Cet essai pourrait avoir été écrit aujourd’hui à propos de la nouvelle économie.

Même si Keynes avait vu juste pour ce qui est de l’accumulation du capital, des innovations techniques et de l’amélioration des niveaux de vie, sa conclusion sur la semaine de travail nous rappelle que les prévisions audacieuses s’avèrent parfois fort éloignées de la réalité. Dans le présent article, je m’intéresserai surtout aux conséquences que pourrait avoir à long terme ce qui semble être une perspective démographique assez certaine : le vieillissement de la population dans les pays de l’OCDE.L’espérance de vie moyenne s’est considérablement allongée grâce à l’amélioration des niveaux de vie, des soins de santé et de la nutrition : dans la zone de l’OCDE elle est passée de 66 ans en 1960, à 76 ans aujourd’hui. En outre, les retraités vivent de plus en plus longtemps sans handicaps et leurs niveaux de revenu leur permettent de mieux profiter de leur retraite. L’allongement de l’espérance de vie et l’amélioration des revenus à la retraite intervenus ces 30 dernières années sont probablement les changements les plus importants jamais enregistrés sur une période comparable. Et d’ici 30 à 50 ans, les innovations de la « nouvelle économie » en matière de biotechnologie et de microprocesseurs à vocation médicale, actuellement en phase expérimentale, offrent les perspectives d’un nouvel allongement de l’espérance de vie, de 10 ans ou plus.Mais le vieillissement de la population est également lié à de faibles taux de fécondité. On compte en moyenne 1,6 enfant par femme dans la zone OCDE, et dans des pays comme l’Italie, l’Espagne et la République Tchèque, la moyenne est d’environ 1,1-1,2 enfant : des chiffres bien inférieurs aux 2,1 enfants nécessaires pour maintenir une population stable. L’allongement de l’espérance de vie conjugué aux faibles taux de fécondité - même si ces taux sont sans doute appelés à remonter dans une certaine mesure dans les années à venir - entraînera une diminution du pourcentage des actifs dans la population, en particulier après 2010. Pour la zone de l’OCDE dans son ensemble, le taux de dépendance - le rapport entre le nombre de gens âgés de 65 ans ou plus sur le nombre des 20 à 64 ans - devrait doubler dans les cinq prochaines décennies pour atteindre près de 50 %. Des augmentations considérablement plus importantes sont même attendues dans certains des grands pays européens et au Japon.Vivre plus longtemps et en bonne santé est sans conteste une conquête extraordinaire, en particulier si on a les ressources pour en profiter. Mais, toutes choses égales par ailleurs, la contraction de la population active (associée en particulier aux faibles taux de fécondité) pourrait nuire à l’amélioration des niveaux de vie. De plus, dans la mesure où les dispositifs institutionnels actuels financent les retraites publiques grâce aux cotisations des actifs, le vieillissement et l’augmentation du nombre de retraités par actif exercera inévitablement une pression croissante sur la situation budgétaire des pays de l’OCDE. Les paiements au titre des régimes publics de retraite augmenteront et représenteront une proportion croissante des dépenses sociales totales.De plus, les dépenses de santé, qui constituent une composante importante des dépenses publiques, devraient elles aussi s’accroître. Et ce, d’autant plus que la part des personnes très âgées (80 ans et plus), groupe d’âge qui est l’un des principaux utilisateurs des services de santé, devrait passer de moins de 3 % à plus de 8 % de la population de l’OCDE au cours des 50 prochaines années. Une étude récente de l’OCDE conclut que les pressions budgétaires résultant du vieillissement démographique dans les pays de l’OCDE pourraient accroître d’environ 6 % du PIB en moyenne les dépenses publiques liées aux personnes âgées (retraites et soins de santé) entre aujourd’hui et 2050. Selon moi, cette estimation pourrait être trop prudente, car elle s’appuie sur des hypothèses relativement optimistes sur les taux de dépendance, la productivité et l’évolution du marché du travail .Les ajustements qu’imposent le vieillissement et l’accroissement moins rapide de la population constituent l’un des principaux changements structurels auxquels sont confrontées les économies de l’OCDE. En matière d’action publique, ils soulèvent plusieurs problèmes qui exigeront de l’imagination et du courage, notamment pour déterminer la façon dont seront financées les obligations au titre des retraites publiques et des soins de santé.L’OCDE a analysé en profondeur les facteurs du vieillissement démographique, leur incidence probable sur le niveau de vie et la situation budgétaire, et les enjeux que représentent ces modifications structurelles. L’objectif ici n’est pas de donner des explications détaillées, mais une chose est claire : le status quo n’est pas une solution. En aucun cas il ne permettra d’assurer aux personnes âgées un revenu suffisant à la retraite, tout en limitant la charge pesant sur les contribuables. Si nous vivons plus longtemps, il est inévitable que nous devrons travailler plus longtemps (et donc prendre notre retraite plus tard). En outre, une augmentation des taux d’activité sera nécessaire, en particulier parmi les travailleurs plus âgés et les femmes , qui sont très faibles dans certains pays.Ces messages doivent être largement pris en compte et ils doivent susciter des véritables réponses politiques. Si rien n’est fait, des restrictions budgétaires pourraient s’avérer nécessaires pendant une période prolongée afin d’éviter une hausse vertigineuse de l’endettement public, ce qui exercerait une pression permanente sur d’autres secteurs importants des dépenses publiques ou accroîtrait la charge fiscale, au risque de compromettre les perspectives de croissance à l’avenir et, par conséquent, les conditions de vie matérielles des générations futures.Cependant, aucune initiative ne peut, isolément, atténuer les tensions budgétaires engendrées par le vieillissement démographique. L’OCDE souligne la nécessité de mener une action sur plusieurs fronts et de s’affranchir des frontières traditionnelles de l’économique, du financier et du social. Plus précisément, les réponses devront surtout se focaliser sur les moyens d’augmenter le nombre moyen d’années que les individus passent dans la population active.Dans cette optique, il faudrait supprimer les incitations financières à la préretraite ou les contre-incitations à une retraite tardive, ainsi que les lois interdisant de travailler à ceux qui perçoivent une pension de vieillesse ; des moyens devraient également être trouvés pour accroître les possibilités d’emploi des travailleurs plus âgés et améliorer leurs qualifications et compétences. Les prestations versées par les régimes publics de pension devraient être réduites, pour un niveau donné de cotisations, afin d’assurer la maîtrise budgétaire et de diminuer l’incidence du vieillissement démographique sur l’endettement public.Dans le même temps, les sources de revenu des retraités devraient être diversifiées pour associer des systèmes de prélèvements et de transferts, des systèmes capitalisés et l’épargne privée, ce qui exige aussi de renforcer les infrastructures du marché financier. Enfin, les efforts devraient être poursuivis pour améliorer l’efficacité-coût des soins de santé et des soins de longue durée.Il faut préparer l’opinion à ces réformes et les mettre en oeuvre de façon progressive afin de réduire au maximum leurs effets sur la distribution. Aucun relâchement des efforts n’est envisageable. Il s’agit d’un enjeu majeur pour les responsables politiques car ils doivent anticiper les problèmes et assurer l’adhésion à des réformes qui ne feront probablement sentir leurs effets que dans une ou deux décennies. La tâche est d’autant plus délicate que toutes les options de réforme ont des coûts et des avantages différents, ainsi que des conséquences importantes sur la distribution au sein de la population actuelle et entre les générations. Des progrès ont néanmoins été réalisés, par exemple pour encourager l’accroissement du nombre moyen d’années de travail. Ils restent cependant inégaux selon les pays, et dans bien des cas davantage de réformes sont requises. On avance parfois que les possibilités offertes par la « nouvelle économie » - augmentation des niveaux de production et croissance plus rapide de la productivité - pourraient apporter une solution et repousser dans l’avenir la prise de décisions difficiles, dans la mesure où les générations futures seront plus riches et donc à même de mieux financer les conséquences économiques du vieillissement actuel des populations.Cependant, comme pour l’option d’une augmentation de l’immigration dans les pays de l’OCDE, qui est souvent prônée, l’accélération de la croissance ne constituera qu’une compensation assez partielle. A titre d’illustration, dans les dispositifs institutionnels actuels d’un échantillon de pays de l’OCDE, où figurent la plupart des grandes économies, une accélération de la croissance de la production de 1% par an au cours des 50 prochaines années pourrait se traduire par un ralentissement de l’accroissement du niveau des dépenses de retraite par rapport au PIB d’environ 0,75 point de pourcentage seulement.Une accélération très sensible de la croissance économique (tirée par la progression de la productivité) serait ainsi nécessaire pour compenser de façon significative l’augmentation des coûts du vieillissement. La nécessité de poursuivre sur la voie politiquement difficile de réformes de grande ampleur doit donc être réaffirmée. Cependant, dans la mesure où des taux de croissance plus élevés impliquent un relèvement du niveau de vie et une augmentation des recettes publiques, ils favoriseront et contribueront certainement à élargir les possibilités de réformes majeures des régimes publics de pension, tout en réduisant la charge qu’ils font peser sur l’ensemble de la population.Les performances remarquables réalisées par les États-Unis au cours de la dernière décennie indiquent qu’une augmentation des taux de croissance est à l’évidence possible dans les autres pays de l’OCDE. Mais elle ne se concrétisera que si des décisions et des changements institutionnels importants interviennent.Si l’accélération éventuelle de la croissance de la production ne doit pas conduire à un optimisme excessif quant aux obligations futures en matière de retraite, elle doit néanmoins constituer un objectif non seulement parce qu’elle est souhaitable en soi, mais aussi parce qu’elle devrait permettre de réduire la charge des réformes nécessaires.L’histoire est là pour en témoigner : lorsque le bien-être des générations futures est en jeu, l’humanité trouve souvent les forces de rejeter l’immobilisme. Si certaines des prévisions à long terme de Keynes se sont de toute évidence révélées fausses, il avait en revanche certainement raison de souligner l’adaptabilité de la race humaine. Je partage son optimisme.© L’Observateur de l’OCDE, Nº231/232, Mai 2002Références« Economic possibilities for our grandchildren » dans J.M. Keynes (1933), Essays in Persuasion, MacMillan and Co, Londres.« Conséquences budgétaires du vieillissement : projections des dépenses liées à l’âge », chapitre des Perspectives économiques de l’OCDE no 69, juin 2001.


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