Les fonds souverains

Faut-il traiter les fonds souverains différemment des autres investisseurs ? Un projet de l’OCDE a entrepris de répondre à cette question.
Directrice, Direction des Affaires financières et des entreprises de l’OCDE

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Fin 2007, lorsque Citigroup, l’une des grandes banques commerciales américaines, a cédé une participation importante à un investisseur pour éponger des pertes liées à la crise des subprimes, toute l’économie s’est sentie soulagée. Mais lorsque les gens ont constaté que l’investisseur était l’Abu Dhabi Investment Authority, un fonds d’investissement appartenant à un gouvernement du Moyen-Orient, ils se sont posés des questions.
Compte tenu de l’instabilité des marchés de capitaux et des débats parfois animés sur la mondialisation et le protectionnisme, cette inquiétude de l’opinion était sans doute inévitable.Mais surtout, les changements majeurs intervenus ces dernières années dans le contexte de la sécurité nationale et de l’économie internationale ont amené certains gouvernements à revoir leur politique d’investissement, et la montée en puissance des fonds souverains sous contrôle de gouvernements étrangers ont placé ces fonds sous les feux de la rampe. Il s’agit de savoir s’il faut traiter ces fonds souverains différemment des autres investisseurs.Depuis 2007, à la demande des ministres des finances du G7 et des autres pays membres, l’OCDE travaille à la formulation de conseils à l’intention des pays d’accueil sur leur politique à l’égard des fonds souverains. L’OCDE a répondu à cette demande dans le cadre du projet du Comité de l’investissement sur le thème de « la liberté d’investissement et la sécurité nationale », destiné à aider les gouvernements à contrer le protectionnisme en matière d’investissement et à préserver l’ouverture des marchés. Les conseils que le Comité a rendus publics en avril sont le fruit du travail des 30 pays de l’OCDE, des dix pays non membres adhérant aux instruments de l’OCDE pour l’investissement, de quatre autres pays non membres participant au projet ainsi que de la Commission européenne. Ce projet a aussi bénéficié de consultations avec les fonds souverains, les milieux d’affaires et les syndicats.ProfilLes fonds souverains détiennent des actifs que les gouvernements ont décidé d’isoler du processus normal d’élaboration du budget et de gestion d’actifs. Les grands fonds souverains du Moyen-Orient, de Norvège, de Russie et quelques fonds régionaux comme ceux de l’Alaska ou de l’Alberta (Canada) ont été principalement constitués grâce aux recettes tirées de ressources naturelles, surtout du pétrole. Le fonds chinois repose sur les revenus des transactions officielles de change. D’autres encore, comme le Temasek Holdings de Singapour, ont été créés pour réinvestir les excédents budgétaires ou le produit de privatisations.Si les actifs gérés par ces fonds oscillent entre 2 500 et 3 500 milliards de dollars, l’essentiel – soit un montant estimé à 2 200 milliards – est administré par sept entités seulement. La plus importante est l’Abu Dhabi Investment Authority qui gère plus de 800 milliards de dollars. Viennent ensuite le fonds norvégien (390 milliards), la Singapore Government Investment Corporation (330 milliards) et le Temasek de Singapour (100 milliards de dollars environ), la Kuwait Investment Authority (250 milliards d’actifs) et la China Investment Corporation (plus de 200 milliards).On compte environ 40 fonds principaux – les 33 autres, assez petits, détiennent collectivement de 300 à 500 milliards de dollars d’actifs.Les fonds souverains ont différents objectifs ou stratégies, dont la stabilisation : la principale mission du fonds est alors d’amortir les fluctuations du prix des ressources ou des matières premières. Pour d’autres, il s’agit de répartir la richesse sur de plus longues périodes et de mobiliser des réserves étrangères inutilisées.Les fonds souverains ont généralement des horizons d’investissement éloignés et nombre de pays exportateurs de pétrole investissent au profit des générations futures – ce qui les place ainsi parmi les investisseurs privilégiant le plus le long terme au monde.Assez peu de fonds rachètent des sociétés ou acquièrent des participations minoritaires importantes dans des sociétés cotées, l’opération Abu Dhabi-Citigroup en étant un exemple. La Norvège a plafonné à 10 % (5 % jusqu’à récemment) la participation de son fonds à toute société, ce qui limite son rôle à celui d’un investisseur de portefeuille.Un traitement équitableÀ ce jour, l’expérience de l’OCDE des fonds souverains les fait apparaître comme un élément positif. Leurs récentes injections de capitaux dans plusieurs institutions financières de l’OCDE a eu une influence stabilisatrice, à un moment critique où le capital-risque était rare et les marchés en proie au pessimisme. Ils contribuent au recyclage international de l’épargne et ont généralement de bons résultats en tant qu’investisseurs de long terme. Ils participent au développement économique de leur pays d’origine. En tant que l’un des principaux tenants d’un régime ouvert d’investissements, l’OCDE se félicite des avantages que les fonds apportent aux pays d’accueil comme aux pays d’origine.Mais, comme souvent lorsque de nouveaux acteurs apparaissent sur la scène financière internationale, il faut apprendre à les connaître. Leur rôle croissant soulève des questions quant à la sérénité des marchés financiers et aux politiques d’investissement, et des préoccupations légitimes des pays d’accueil quant à leur sécurité.Les instruments existants de l’OCDE pour l’investissement contiennent d’ores et déjà des principes fondamentaux utiles pour les pays d’accueil. En adhérant à ces instruments, les pays de l’OCDE et d’autres gouvernements se sont engagés à respecter les principes de transparence, de non-discrimination et de libéralisation. Ces instruments expriment l’adhésion commune au principe d’équité de traitement des investisseurs étrangers, fonds souverains compris ; ils engagent les gouvernements adhérents à inscrire cette équité dans leurs politiques d’investissement ; et ils prévoient un « examen par les pairs » du respect de ces engagements.Les instruments de l’OCDE pour l’investissement reconnaissent le droit des pays membres de prendre les mesures qu’ils jugent nécessaires à la protection de leur sécurité nationale. Les investissements contrôlés par des États étrangers, comme ceux des fonds souverains, peuvent susciter des inquiétudes quant aux intentions des investisseurs et au fait de savoir s’ils sont motivés par des objectifs commerciaux ou par des considérations politiques ou de politique étrangère. Toutefois, les pays adhérents ont admis que cette clause relative à la sécurité nationale devait être appliquée avec retenue et ne pas être invoquée pour se soustraire à leurs engagements de politiques d’investissement ouvertes.Les pays de l’OCDE et les autres pays participant au projet sur « la liberté d’investissement » se sont accordés sur certains principes fondamentaux qui doivent aider les pouvoirs publics, lorsqu’ils conçoivent et appliquent des mesures relatives à l’investissement, à sauvegarder la sécurité nationale tout en préservant et en amplifiant l’ouverture du régime de l’investissement international. Les participants estiment que ces principes sont tout aussi pertinents pour répondre aux préoccupations de sécurité nationale que soulèvent les investissements des fonds souverains. Ces principes sont les suivants :Non-discrimination : les pouvoirs publics devraient prendre des mesures d’application large qui assurent un traitement similaire aux investisseurs dans des circonstances similaires. Lorsque ces mesures sont jugées inaptes à protéger la sécurité nationale, les mesures spécifiques prises pour un investissement qui constitue un risque pour la sécurité nationale doivent être conçues en fonction de ses particularités.Transparence/prévisibilité : s’il est dans l’intérêt des investisseurs et des gouvernants d’assurer la confidentialité des informations sensibles, les objectifs et les pratiques réglementaires doivent être aussi transparents que possible afin d’améliorer la prévisibilité. Proportionnalité de la réglementation : les restrictions à l’investissement ou les conditions rattachées à une transaction ne doivent pas être plus strictes que nécessaire pour protéger la sécurité nationale, et doivent être évitées si d’autres mesures existantes permettent de répondre à une préoccupation de sécurité nationale.Responsabilité : pour assurer la responsabilité des autorités chargées d’appliquer la réglementation, il convient d’envisager des procédures de supervision parlementaire, un contrôle juridictionnel, des évaluations périodiques d’impact et l’obligation que les décisions de blocage d’un investissement soient prises à un échelon élevé de l’administration publique.C’est par la transparence que les investisseurs et les pays d’origine peuvent apaiser les inquiétudes. Le respect par les fonds souverains de normes rigoureuses et leur communication d’informations appropriées facilitera les efforts des pays d’accueil pour appliquer leurs engagements et les recommandations de l’OCDE pour l’ouverture des marchés tout en sauvegardant leur sécurité nationale. C’est pourquoi l’OCDE soutient également les travaux menés par le FMI sur les pratiques exemplaires applicables aux fonds souverains.Les prochaines étapesLe programme de travail comprendra : une clarification des pratiques exemplaires de mise en oeuvre des principes directeurs, notamment la « responsabilité » ; une considération plus large des investissements sous contrôle public ; et tout travail supplémentaire qui apparaîtra opportun à la lumière des résultats des travaux du FMI. Un rapport final relatif au projet sur « la liberté d’investissement », rassemblant toutes les conclusions de ces travaux, sera achevé au printemps 2009. Ses recommandations pourraient également formuler des suggestions de révision ou de clarification d’instruments existants de l’OCDE.Le projet comporte un processus d’examen régulier par les pairs, dans lequel les pays signalent les mesures prises ou envisagées. Dans le cadre de son programme de travail, le Comité continuera à suivre les développements dans ce domaine selon les principes de transparence/prévisibilité, de proportionnalité et de responsabilité, ainsi que des engagements pris par les pays adhérant aux instruments de l’OCDE pour l’investissement.L’esprit de coopération qui a prévalu jusqu’ici dans les débats sera maintenu grâce à la concertation et au dialogue entre pays d’origine et pays d’accueil comme entre le FMI et l’OCDE.RéférenceOCDE (2008), « Fonds souverains et politiques des pays d’accueil », rapport du Comité de l’investissement de l’OCDE, disponible sur www.oecd.org/dataoecd/34/31/40408832.pdf©L’Observateur de l’OCDE n°267, mai-juin 2008


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