Seattle : echec ou nouveau départ

La société civile et les pays en développement deviennent plus insistantes. Répondre à leurs inquiétudes sans mettre en danger le multilateralisme est une veritable gageure pour les responsables de l’économie.
Les gaz lacrymogènes étaient à peine dissipés dans les rues de Seattle, les cris des manifestants s’étaient à peine tus, qu’aux portes du siège de l’OCDE, à Paris, un café organisait un débat philosophique sur le thème «l’échec peut-il être source de progrès ?». La réponse semble évidente depuis les temps immémoriaux où l’Homme n’a pu évoluer qu’à la suite de nombreux tâtonnements ; le système commercial multilatéral n’est pas à l’abri de ces épisodes où les attentes ne sont pas atteintes, où les résultats escomptés sont absents.
Mais quel est le progrès qui peut sortir de «l’échec » de Seattle ? Y a-t-il eu réellement «échec» ? L’échec de Seattle » est-il plus ou moins important que celui de la réunion ministérielle des PARTIES CONTRACTANTES du Gatt en 1982 qui n’étaient pas parvenues à lancer un nouveau cycle de négociations multilatérales (il aura fallu attendre 4 ans supplémentaires pour lancer l’Uruguay Round), ou que celui de Montréal (en 1988), ou que celui de Bruxelles (en 1990), toutes réunions qui n’avaient pu atteindre les objectifs fixés, y compris la conclusion de l’Uruguay Round ?La particularité de la réunion de Seattle est que l’attente médiatique a sans doute été plus grande que l’attente des participants eux-mêmes. Au-delà des réelles divergences qui existaient au sein même des pays développés, l’échec est consubstantiel à la présentation qui en a été faite et plutôt que sur un échec la réunion de Seattle a débouché sur une double prise de conscience de l’existence de forces nouvelles dans les débats : celles des sociétés, exprimées de la manière la plus bruyante vis-à-vis de leurs gouvernements, et celles des pays en développement, qui ont été la principale raison de l’absence de résultats à Seattle.La seconde est la plus importante, en terme de négociations multilatérales et d’organisation de celles-ci. Elle consiste à désormais faire une place réelle aux pays en développement, non seulement à la table des négociations, mais aussi en termes de prise en compte de leurs intérêts et de leurs attentes. Les pays en développement ne sont certes pas totalement des nouveaux venus dans le système commercial multilatéral. Dès les premières années de mise en place du système multilatéral ils ont été associés aux processus d’évolution et de négociation, mais soit ils étaient minoritaires, soit seuls avaient voix au chapitre (et accès à la fameuse «salle verte » aujourd’hui fort décriée), un petit nombre de pays en développement, faibles quantitativement, mais forts, voire extrêmement forts, par la qualité de leur participation et la manière dont ils étaient en mesure de faire valoir leurs vues. Des pays comme l’Inde, le Brésil, l’Égypte, le Maroc, mais aussi le Bangladesh, le Salvador, la Tanzanie, la Jamaïque et d’autres encore, ont toujours participé activement aux travaux du Gatt puis de l’OMC. Force est cependant de reconnaître que la négociation in fine était largement concentrée entre les mains des principaux partenaires commerciaux de la «Quad ».La frustration qui s’exprime aujourd’hui revêt une double nature, sur le fond et sur la forme. Sur le fond, au cours de ses années d’évolution, de la Charte de La Havane, au Gatt puis à l’OMC, la prise en compte des intérêts des pays en développement s’est exprimée, en général, au travers de «clauses échappatoires » par rapport à des règles définies par et pour des pays développés (Partie IV, adhésion «à la carte » aux codes du Tokyo Round, périodes de transition des Accords de Marrakech). Puisqu’un certain nombre de règles resteront d’application différente selon le niveau de développement (il n’est pas possible d’avoir deux corps institutionnels différents dans un monde où le commerce crée des liens multiples et globaux) il est certainement nécessaire de maintenir une certaine approche de traitement spécial et différencié, mais il est tout aussi nécessaire d’adopter une approche plus volontariste en termes de définitions de règles, y compris en ce qui concerne l’accès au marché, qui favorisent directement le développement. De ce point de vue la notion de pays en développement mériterait une réflexion approfondie, certains de ceux qui se disent aujourd’hui membres de cette communauté ayant de réelles responsabilités à l’égard des plus pauvres d’entre eux. L’OCDE apportera à l’OMC et à l’ensemble de ses membres sa contribution sur ces réflexions, notamment sur la manière dont les libéralisations du commerce ou définitions de règles, passées ou envisagées pour l’avenir, ont eu ou auront une influence sur l’économie des pays en développement.Sur la forme, la multiplication des Membres en développement au sein de l’OMC, constituant désormais une très forte majorité, impose une réflexion sur l’organisation des débats, la représentativité dans les réunions restreintes (qui le sont en nombre, pas en secret). C’est la tâche à laquelle s’attelle actuellement l’OMC et son Directeur général. La résurrection d’un organisme comme le CG 18 des années 1980 (dont la vocation à l’époque était purement consultative) pourrait être une voie à étudier, pour autant que sa composition, au besoin au travers de rotation de représentation, reflète mieux la nouvelle composition de l’Organisation. Des propositions anciennes avaient été faites pour la mise en place d’une sorte de Conseil de sécurité en matière économique, le modèle mériterait d’être examiné à l’OMC.L’autre prise de conscience, résultant des événements de Seattle (puis de Washington, puis d’autres lieux encore à venir), est celle de l’inquiétude ou des objectifs poursuivis par certains citoyens, organisés ou non, à l’égard d’une globalisation perçue comme faisant fi de l’individu au profit d’on ne sait quel complot international mené par on ne sait qui, gouvernement ou multinationales. Au-delà d’arguments fallacieux (comme le caractère non-démocratique des organisations internationales, ou la mainmise des multinationales, qui subissent directement les effets des règles édictés par les gouvernements et mises en œuvre par l’OMC) et des erreurs d’analyse (les plus vociférant sont les plus grands bénéficiaires du système), les idées avancées sont souvent généreuses et leur caractère moral ne peut être nié. La protection de l’environnement de la planète, l’élévation du niveau de vie des hommes, au travers de meilleures conditions de travail, sont des objectifs qui ne peuvent être écartés raisonnablement. Le problème est que souvent ceux-là même qu’elles sont censées aider les rejettent au nom d’une attitude perçue au mieux comme néocolonialiste, au pire comme protectionniste. Sans donc rejeter ces idées généreuses, dont l’avancement universel ne peut qu’apporter un bien-être général sur la planète, la question pertinente est de savoir si, par delà le débat économique qui rejette l’utilisation de mesures commerciales pour traiter des questions non-commerciales, l’OMC doit, ou surtout peut, sur une seule base fonctionnelle, les incorporer dans son corps juridique., Force est de constater que le système juridique actuel de l’OMC est fondé sur la notion d’équilibre des droits et obligations : lorsqu’un membre ne respecte pas ses obligations, et que cela a été établi par le système de règlement des différends, il a obligation de se mettre en conformité. Les retraits de concessions ou les offres de compensation (en matière de libéralisation, tarifaire ou autre au titre du droit aux «rétorsions croisées») ne sont que des mesures temporaires qui n’exonèrent aucunement le membre concerné de se mettre en conformité avec la loi de l’OMC. Or la mise en œuvre des rétorsions/compensations est fondée sur la notion de montant de préjudice commercial résultant du non-respect des règles : la notion de préjudice moral, ou de préjudice social, n’existe pas dans le droit de l’OMC. Il y a donc vraisemblablement une impossibilité matérielle à traiter dans le cadre juridique actuel des notions qui participent d’un ordre moral.Cela ne signifie cependant pas pour autant qu’elles doivent être exclues des préoccupations des membres de l’OMC, individuellement et collectivement, dès lors que les objectifs environnementaux et sociaux de cette organisation ont été clairement admis à Marrakech. Deux approches sont dès lors possible : celle de l’examen politique de ces questions au sein de l’OMC, sur la base clairement établie que les questions concernées ne sont pas soumises à l’ordre juridique de l’organisation et au système de sanctions/retrait de concessions qu’elle autorise dans le cadre de son règlement des différends ; cet examen politique, la «pression des pairs» que l’OCDE a l’habitude de pratiquer en son sein, devrait être conduite en étroite collaboration avec les organisations directement concernées, voire sur la base de rapports qu’elles pourraient établir à l’attention de l’OMC (c’est certainement dans l’esprit de la collaboration voulue, par exemple, avec l’OIT dans la déclaration de Singapour). L’autre approche, qui interpelle beaucoup plus directement les gouvernements qui agissent non seulement au niveau international mais aussi et d’abord au niveau national est celle de la bonne gouvernance et de la cohérence des politiques avec des principes généraux qui sont reconnus eux-mêmes de manière universelle au plan international.L’ensemble des idées lancées à Seattle, dans les salles de conférence ou dans la rue, a pour objectif le développement de tous. Il n’est cependant pas moins moral de parler égalisation des chances, au travers de règles évitant la loi du plus fort (qu’il s’agisse d’acteurs publics ou privés), objectif fondamental du multilatéralisme, que de parler développement, protection de l’environnement, des travailleurs ou des consommateurs. Il est cependant nécessaire de hiérachiser ces objectifs et d’analyser s’il n’en est pas un dont les autres découleraient naturellement. Les études passées et celles qui sont engagées tendent à montrer que le développement est la source du bien-être individuel et collectif : c’est probablement sur cet objectif dans toutes ses déclinaisons -accès aux marchés, assistance, égalisation des chances, adaptation des règles- que devraient être concentrés tous les efforts à venir. Les objectifs moraux, légitimes, exprimés par ailleurs en découleront par la suite naturellement : la persuasion, l’incitation, la mise en place des conditions nécessaires à l’éclosion de nouvelles consciences (environnementales, sociales ou plus généralement liées aux Droits de l’homme) agiront plus sûrement que la coercition et l’affrontement.Si la leçon de l’importance primordiale du développement est retenue, si les mesures adéquates -c’est-à-dire celles attendues par les Pays en développement eux-mêmes et notamment les plus pauvres d’entre eux- sont prises, alors la réunion ministérielle de Seattle n’aura pas été un échec, mais simplement un faux départ.L’OCDE, par ses travaux analytiques, s’attache sur tous ces sujets à créer des passerelles entre ses membres et l’ensemble des acteurs du système commercial multilatéral, afin de transformer un second départ en réel succès.


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