Infrastructures : Gare au déficit !

Programme de l’OCDE sur l’avenir

Vieillissement, migrations, changement climatique, soins de santé, pauvreté : autant de défis urgents à relever par les pouvoirs publics au XXIème siècle. Qu’en est-il des infrastructures ?

Les infrastructures ont toujours été au coeur des économies et des sociétés puissantes. Ainsi des aqueducs qui ont alimenté la Rome antique en eau potable pendant des siècles. Construit à partir de 312 av. J.-C., à l’apogée de la Rome impériale, ce réseau perfectionné fournissait plus d’un mètre cube d’eau potable par jour à chaque habitant, ce qui est beaucoup, même par rapport à aujourd’hui. Aux Vème et VIème siècles, le réseau a été bloqué par les envahisseurs, affaiblissant davantage un empire déjà déclinant.Aujourd’hui aussi, les infrastructures sont indispensables à l’offre de biens et services qui favorisent la prospérité et la croissance, et contribuent à la qualité de la vie. Elles soustendent le bien-être, la santé et la sécurité des citoyens et la qualité de leur environnement. Les infrastructures sont davantage qu’un moyen d’atteindre une fin. Elles constituent un secteur économique à part entière, qui exige des investissements massifs en équipements et en emplois, ainsi que divers services d’approvisionnement, de financement, etc. Pour l’eau, l’énergie, les transports ou les communications, les infrastructures nécessitent, aujourd’hui comme autrefois, des investissements considérables et soutenus.La mondialisation a créé de nouveaux défis liés à l’économie « de réseau ». Le progrès technologique, mais aussi la modernisation des compétences et du management, ainsi que la naissance de nouveaux marchés, mettent les systèmes d’infrastructures en interaction toujours plus étroite, reliant les réseaux mais aussi les villes, régions et pays. Cette évolution favorise l’efficacité, mais elle engendre également une plus grande interdépendance et accroît la vulnérabilité et les risques. Les défis publics qui en résultent sont d’autant plus complexes qu’ils ont une dimension mondiale.Les infrastructures connaissent déjà des pressions considérables. Les besoins des pays de l’OCDE et de pays comme la Chine, l’Inde et le Brésil augmentent sans cesse avec la croissance économique et les dynamiques de la modernité et de la compétitivité. Selon de nombreux experts, la croissance de l’économie mondiale pourrait avoisiner 3 % par an jusqu’en 2030, mais les pays en développement devraient être beaucoup plus performants que les pays développés – 4 % par an contre 2,4 %. Compte tenu par ailleurs de l’émergence de nouveaux marchés et de nouveaux acteurs, les chaînes d’approvisionnement ne pourront que s’allonger et les ports, aéroports et corridors de transit clés seront soumis à des pressions croissantes, sans parler des routes et des autres réseaux de communication.D’autres facteurs ont un impact sur les infrastructures : vieillissement de la population, urbanisation, migrations, de même que le resserrement des budgets publics, les questions de sécurité et les enjeux environnementaux comme le changement climatique. Le progrès technologique joue également un rôle, notamment dans le domaine de l’information et des communications, sans oublier la constante nécessité d’entretenir et de moderniser les infrastructures en place.Mais si l’on considère l’ensemble des forces économiques, sociales et environnementales à l’oeuvre dans les secteurs infrastructurels examinés, aucun des cadres politique, réglementaire et de planification actuels ne semblent adaptés aux multiples défis posés par le développement des infrastructures dans les 25 prochaines années.Il est pourtant nécessaire de combler le déficit infrastructurel pour éviter une congestion coûteuse, des difficultés d’approvisionnement, une perte de compétitivité et une aggravation des problèmes environnementaux. Il faut donc investir pour préserver et améliorer notre niveau de vie et notre bien-être.De quel ordre de grandeur ? Selon les estimations du projet de l’OCDE sur les infrastructures à l’horizon 2030, les investissements annuels pour les télécommunications, les routes, les chemins de fer, l’électricité (transport et distribution) et l’eau représenteraient au total 2,5 % du PIB mondial en moyenne. En incluant la production d’électricité et les autres investissements infrastructurels liés à l’énergie (pétrole, gaz et charbon), la part annuelle s’établit à environ 3,5 % du PIB. En outre, ce projet ne couvre pas les ports, les aéroports et les entrepôts, qui donneraient une proportion encore plus grande du PIB.Les pays de l’OCDE devront essentiellement investir dans l’entretien et la modernisation, car place. La tâche ne sera pas aisée pour autant : il est parfois plus difficile de mettre à niveau des infrastructures vieillissantes que d’en construire de nouvelles. Il faudra adopter des technologies et des stratégies de management nouvelles pour mieux contrôler le trafic sur les différents réseaux (routes, chemins de fer, électricité et eau). Dans la plupart des pays en développement, au contraire, les investissements seront surtout destinés à de nouvelles constructions, avec les coûts considérables associés.Dans les deux cas, l’enjeu primordial est le financement. Dans les pays avancés, la part des dépenses d’équipement dans les dépenses publiques n’a cessé de décliner. De fait, pour la zone OCDE dans son ensemble, les dépenses publiques consacrées à la formation brute de capital fixe, rapportées aux dépenses publiques générales totales, est passée de 9,5 % en 1990 à 8 % au milieu des années 90, et à environ 7 % en 2005.Quelles que soient les priorités accordées par les électeurs aux politiques fiscales et aux dépenses publiques, les dépenses publiques seront toujours soumises à la pression de besoins concurrents. Les coûts de la santé, des retraites, des soins aux personnes âgées et de l’éducation augmentent aussi et restreignent les choix de dépenses publiques. La part de ces dépenses sociales est passée en moyenne d’environ 16 % du PIB en 1980 à 21 % en 2003, et la tendance devrait se maintenir. Les dépenses consacrées à la santé et aux retraites devraient même croître plus vite que les budgets publics et que le PIB. Selon les projections de l’OCDE pour la zone OCDE dans son ensemble, les dépenses de santé publique et de soins de longue durée, actuellement à 6,7 % du PIB, pourraient atteindre entre 10,1 et 12,8 % d’ici 2050, tandis que les prestations de retraite pourraient augmenter en moyenne de 3 à 4 points de PIB pendant la même période. Par ailleurs, une main-d’oeuvre plus rare pourrait obliger les pouvoirs publics à investir davantage dans tous les types de formation, et exercer une pression à la baisse sur les recettes fiscales. En résumé, la marge des pouvoirs publics pour investir dans les infrastructures sera limitée.Nous sommes confrontés à la perspective d’un déficit d’investissements infrastructurels. Pour financer ces investissements, il faudra recourir davantage au financement privé. Ce n’est pas nouveau, le secteur privé a toujours joué un rôle important dans le financement de secteurs infrastructurels dans plusieurs pays. De fait, la part des investissements privés dans les infrastructures a augmenté ces dernières années, notamment à la suite de privatisations, atteignant plus de 1 000 milliards de dollars depuis les années 80. De 1990 à 2006, près des deux tiers de l’ensemble des privatisations de la zone OCDE ont concerné les services publics, les transports, les télécommunications et les installations pétrolières.Ailleurs également, les privatisations ont été nombreuses. Pendant à peu près la même période, environ 400 milliards USD d’actifs publics, dont environ la moitié d’infrastructures, ont été vendus dans les pays non membres de l’OCDE.Une part importante des infrastructures appartient déjà au secteur privé, notamment dans les télécommunications, la production d’électricité et les transports. La gageure consiste donc à trouver d’autres sources de financement sans alourdir de façon insoutenable l’emprunt public ou la fiscalité. Depuis quelque temps apparaissent de nouveaux modèles d’entreprise fondés sur des partenariats public-privé (PPP), permettant de libérer les capitaux et les compétences du secteur privé tout en réalisant les objectifs du service public. Ils concernent déjà des projets de grande envergure, comme la construction de routes ou de centrales électriques. Les fonds de pension et les compagnies d’assurance, dont certains comprennent un mécanisme de partenariat public-privé, devraient être à l’avenir davantage attirés par les investissements infrastructurels, car ils sont à faible risque et offrent un rendement régulier. Dans la seule zone OCDE, les fonds de pension sont actuellement évalués à environ 18 billions USD, contre 13 billions en 2001.Les pouvoirs publics ne peuvent certes pas s’en remettre exclusivement aux capitaux privés et devront trouver de nouvelles sources de revenus. Ainsi, ils pourront davantage recourir aux redevances d’utilisation, créer des mécanismes garantissant un financement à long terme des infrastructures comme l’ont fait le Canada et la Suisse, ou explorer la piste des plus-values foncières, comme l’a fait Copenhague à l’aide d’un dispositif sophistiqué pour financer son métro. Une autre solution consiste à promouvoir des variantes novatrices des mécanismes de financement classiques, comme l’utilisation des obligations-recettes en Amérique du Nord.D’autres mesures pourraient contribuer à combler le déficit infrastructurel, notamment la réglementation. L’investisseur privé recherche un certain rendement et plusieurs gouvernements pourraient faire beaucoup plus pour améliorer l’attractivité de leur cadre réglementaire tout en maintenant les standards des services publics. Une réforme réglementaire favorisant la concurrence pour les marchés publics et l’exploitation permettrait d’accroître l’efficacité de la construction et de l’exploitation, de stimuler la gestion et d’améliorer la fiabilité. Des modifications législatives et administratives visant à accélérer la planification, la passation des marchés et la mise en oeuvre, ainsi que des normes de protection de l’environnement et de sécurité, peuvent également donner des résultats très concrets. Elles peuvent favoriser l’innovation technologique et la création de nouveaux marchés et modèles économiques. Les infrastructures constituent des marchés majeurs, mobilisant des réseaux à l’échelle mondiale ; un renforcement de la coopération internationale donnerait aux décideurs le soutien et la confiance dont ils ont besoin pour aller de l’avant.Pour être efficaces, la planification, le financement et la gestion des infrastructures doivent être appuyés par de solides instruments de base, au premier plan desquels l’information, la collecte de données, la recherche et l’analyse. Les établissements d’enseignement et de formation peuvent encore faire beaucoup pour développer les compétences et les connaissances interdisciplinaires nécessaires pour exploiter les possibilités du domaine des infrastructures et résoudre les problèmes qui s’y poseront dans les prochaines années.Certaines de ces initiatives exigeront patience, adresse et inventivité ; d’autres seront plus faciles à mettre en oeuvre. Ce qui est clair, c’est que les décideurs doivent agir, car l’attentisme ne mènera nulle part.RéférencesOCDE (2006), Les infrastructures à l’horizon 2030 : télécommunications, transport terrestre, eau et électricité, Paris.OCDE (2007) Les infrastructures à l’horizon 2030 (volume 2) : électricité, eau et transports – Quelles politiques, Paris.AIE (2007), World Energy Outlook, OCDE, Paris.Voir www.oecd.org/prospectiveVoir aussi le site de l'AIE©L’Observateur de l’OCDE n° 264/265, décembre 2007-janvier 2008


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