Lutter contre la corruption dans les pays en développement

Centre de développement
Le combat contre la corruption n’est pas l’apanage des pays industrialisés. Sur les 134 pays qui ont participé à la IXè Conférence internationale sur la lutte contre la corruption organisée par Transparency International à Durban en octobre dernier, plus d’une centaine de pays en développement étaient représentés. Ces derniers sont de plus en plus nombreux à exprimer leur volonté de lutter contre ce problème, faisant écho aux initiatives internationales comme la Convention de l’OCDE contre la corruption.
Les efforts déployés sont réels mais les avancées concrètes restent encore faibles. En fait, dans la plupart des pays en développement, la corruption est banalisée: elle relève du quotidien de la population et des entrepreneurs, qui vivent avec, et vont jusqu’à la considérer avec fatalisme comme partie intégrante de leur culture. Non seulement les décisions publiques et les règles officielles – comme l’attribution d’un marché public ou le montant des taxes à payer - se négocient, mais bien souvent l’accès à un service public ou l’exercice d’un droit, comme l’obtention d’une pièce d’état civil, se monnayent également.Plusieurs mécanismes contribuent à diffuser et à banaliser les pratiques de corruption dans ces pays. Les fonctionnaires qui refusent de jouer le jeu sont écartés des postes importants et les entrepreneurs qui s’y opposent se trouvent pénalisés par rapport à leurs concurrents. De plus, au fil des ans, il s’est formé une représentation de l’État où l’accès à la fonction publique, loin de signifier le service des droits des citoyens en écho à leurs devoirs, est d’abord perçu comme le moyen le moins risqué pour s’enrichir rapidement ; ce qui contribue à ancrer dans les mentalités la « normalité » de la corruption.En fait, c’est l’environnement direct dans lequel évoluent l’agent public et l’agent privé qui va permettre et favoriser l’émergence de la corruption. L’organisation et la gestion des administrations publiques dans les pays en développement souffrent souvent de lourdeurs et de dysfonctionnements qui vont les rendre particulièrement vulnérables à la corruption. La multiplication des réglementations contraignantes et complexes et la faiblesse des contrôles y sont des caractéristiques fréquentes.Mais pour clarifier la logique d’ensemble, il importe de compléter cette lecture institutionnelle en prenant en compte les dimensions politique et économique. Que ce soit au Bénin, en Bolivie, au Maroc, au Pakistan ou aux Philippines – cinq pays qui font l’objet d’une étude menée par le Centre de développement de l’OCDE et le PNUD – les pratiques de corruption sont étroitement liées au mode de gouvernement.L’équation cachée entre pouvoir politique et pouvoir économique peut se manifester de manière directe. On parle alors de patrimonialisme comme au Maroc, où l’accès au pouvoir politique mène à des privilèges économiques. Elle peut également prendre des formes plus indirectes à l’instar des Philippines où pouvoir politique veut dire position de pouvoir dans un système clientéliste, donc monnayable. A tous lesniveaux, le processus d’allocation des postes politiques et administratifs ou des positions de rente économique – exploitation des ressources naturelles, licences d’importation, par exemple – peut être influencé par les ressources potentielles qu’ils représentent. Quel que soit le cas de figure, l’équilibre politique se trouve cimenté par ces échanges de privilèges contre un soutien politique ou une allégeance.CORRUPTION ET SOUS-DEVELOPPEMENTAutre point commun aux pays étudiés, la condition de sous-développement même favorise la corruption. Les corrélations observées entre niveau de corruption et niveau de développement, souvent évoquées pour justifier les actions de lutte contre la corruption, révèlent aussi une causalité inverse: la corruption est favorisée par la condition de sous-développement. Citons les mécanismes principaux. Tout d’abord, le faible niveau des salaires dans la fonction publique pousse à la petite corruption et la tension qui existe entre l’offre et la demande de services publics génère davantage d’occasions de recourir à la corruption. Ensuite, les individus tendent à préférer une « carrière étatique » compte tenu du manque d’opportunités qui s’offrent dans le secteur privé. Enfin, le faible niveau d’éducation maintient les citoyens dans l’ignorance de leurs droits, et ne leur permet pas de participer à la vie politique.L’analyse institutionnelle de la corruption fournit des indications sur les remèdes à apporter. Une plus grande transparence, l’obligation de rendre des comptes, l’amélioration de la gestion des ressources humaines dans l’administration publique basée sur un système méritocratique sont autant de principes d’action qui, mis en œuvre, permettent son contrôle. La simplification et la rationalisation de l’intervention de l’État dans l’activité économique vont aussi de toute évidence réduire les opportunités de corruption. Une étude réalisée au niveau de l’administration des douanes au Sénégal, à l’aide de tests économétriques, a mis en évidence que la baisse des taxes douanières, la simplification de leur structure, l’ application de réformes réduisant les pouvoirs discrétionnaires des agents douaniers et l’informatisation des procédures ont permis à la fraude de reculer de 85% entre 1990 et 1995. Mais identifier les directions d’action à suivre n’est qu’une petite partie du chemin à parcourir. La difficulté principale reste la mise en œuvre de ces principes d’action, car elle passe par la définition d’une stratégie réellement opérationnelle. On se heurte généralement à deux types d’obstacles. Le premier est d’ordre économique. Si la condition de sous-développement ne fait pas de la corruption un phénomène inéluctable, les moyens dont disposent ces pays ne sont pas les mêmes que ceux des pays plus avancés. Difficile alors de généraliser la stratégie mise en œuvre à Hong Kong, qui repose sur une force d’investigation et de contrôle généreusement dotée en moyens humains et matériels (voir encadré). La baisse de la corruption doit s’appuyer sur le processus de développement même et les actions anti-corruption doivent s’inscrire dans un cadre plus large de politiques visant à améliorer l’efficacité du secteur public, la gestion des ressources budgétaires et de l’aide. Le deuxième obstacle est d’ordre politique, puisque toute réforme va en effet se heurter aux intérêts des bénéficiaires de la corruption. Les dirigeants politiques mêmes ont pu avoir à « jouer le jeu » pour accéder à leurs positions ; ils peuvent également craindre qu’une lutte contre la corruption fragilise l’équilibre politique.En ce sens, les associations issues de la société civile et les médias peuvent contribuer à l’émergence d’une volonté politique en dénonçant la corruption, en faisant pression sur le gouvernement et en contrôlant ses actions. Mais les véritables obstacles à la lutte contre la corruption sont autant les intérêts de la pyramide politico-administrative que le fatalisme et l’ignorance des victimes, souvent maintenus par une culture de la peur. Or, l’information permet l’action. Il est donc crucial de mener des travaux de recherche précisant l’incidence de la corruption, son organisation et ses déterminants, afin de susciter et de guider à la fois l’action de la société civile et celle des agences d’aide.Le secteur privé peut également constituer un allié important. Il est en effet, dans l’intérêt d’une partie au moins du secteur privé d’opérer dans un environnement structuré où l’État à travers des institutions fortes réglemente et arbitre le jeu de la concurrence. Les organisations internationales et régionales ont aussi un rôle politique important à jouer dans la mesure où elles peuvent servir de relais aux demandes exprimées par les sociétés civiles et permettre aux hommes politiques d’insérer des programmes de réformes difficiles dans un cadre de contraintes extérieures. Enfin, plus que par des actions ponctuelles contre la corruption, ou par un soutien à une agence spécialisée, les agences d’aide bilatérales peuvent participer à la lutte contre la corruption dans les pays en développement au travers des programmes de renforcement des capacités institutionnelles, mais aussi en appliquant systématiquement les principes recommandés de transparence et d’efficacité dans la gestion des projets soutenus.Une chose est sûre : le problème de la corruption dans les PED ne saurait se résoudre par la simple transposition des infrastructures anti-corruption qui fonctionnent dans les pays de l’OCDE. Les expériences de ces pays en termes de textes de lois, de code des marchés publics, de procédures de contrôle, par exemple, sont certes précieuses mais se résument finalement à un élément technique dans un processus de transformation beaucoup plus complexe. La réduction de la corruption permet le développement économique mais doit aussi s’appuyer sur ce développement même. Il appartient donc à chaque pays de définir en fonction de sa trajectoire historique, sa stratégie propre qui permettra d’amorcer un cercle vertueux favorisant développement et amélioration de la gouvernance. END* * * * * * * * * * * * * * * * *Bibliographie:* Stasavage, David et Daubrée, Cécile, “Determinants of Customs Fraud and Corruption: Evidence from Two African Countries”, Document Technique n°138 du Centre de développement, Août 1998.


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