Le chemin sinueux de la réforme structurelle

©Faber

L’économie mondiale semble être entrée dans une phase de rééquilibrage : l’Europe présente les signes d’une croissance plus solide tandis que l’économie américaine ralentit. Le moment semble donc idéal pour procéder à des réformes, et plusieurs pays de l’OCDE vont effectivement dans ce sens. Tous les pays doivent en permanence s’ajuster au contexte mondial, mais pour certains, les réformes sont particulièrement nécessaires. Le chemin sera difficile, mais les dirigeants peuvent s’inspirer de certaines expériences pour éviter quelques cahots.

Ces deux dernières décennies, les pays de l’OCDE ont considérablement progressé dans la voie des réformes structurelles, de la réduction des obstacles au commerce international aux investissements directs étrangers, en passant par la libéralisation des marchés financiers.Cependant, les réformes ont avancé sur le front des marchés de produits, mais moins sur celui du travail. Certains pays comme l’Allemagne, la France et le Japon ont réduit les charges patronales sur le travail peu qualifié et introduit des contrats de travail temporaire plus souples pour stimuler l’emploi et améliorer la compétitivité. Toutefois, l’efficacité de ces réformes a souvent été affaiblie par d’autres dispositions, comme des règles d’embauche et de licenciement trop strictes pour les contrats permanents. Le résultat en a été un marché du travail double, sur lequel certains bénéficient d’emploi très protégés et bien payés, tandis que d’autres, notamment les jeunes et les femmes, se voient refuser des perspectives de carrière décentes.Même sur les marchés des produits, l’ampleur et le rythme des réformes varient d’un pays et d’un secteur à l’autre. Les États-Unis et le Royaume-Uni, ainsi que d’autres, ont entrepris des réformes des télécommunications et du transport routier et aérien dans les années 80 et 90. La France a commencé à privatiser vers la fin des années 80, mais en Europe continentale, l’ouverture des grands secteurs de réseaux n’a pas vraiment débuté avant les années 90. De plus, l’introduction d’une plus grande concurrence dans les secteurs de l’énergie, des services postaux et des chemins de fer s’est avérée plus délicate.Plusieurs raisons expliquent ces progrès mitigés. Des intérêts acquis, les inquiétudes des personnels ou des dispositifs institutionnels profondément enracinés et difficiles à modifier peuvent encombrer la voie des réformes.Les évolutions technologiques sont aussi importantes : les progrès des technologies de la communication ont sans doute facilité l’ouverture de ces marchés, d’autant que la concurrence a elle-même stimulé le progrès technologique.Les différences de départ, de même que le soutien de l’opinion publique, influencent également le rythme des réformes. Au Royaume-Uni, les pannes d’électricité et les « hivers de grogne sociale » ont fait pencher l’opinion en faveur des réformes dans les années 70 et 80. La réforme des chemins de fer est également influencée par l’opinion. En France, par exemple, la réputation de ponctualité et de prouesses technologiques des chemins de fer rend difficile de plaider pour la déréglementation, quel que soit l’argument financier. C’est d’autant plus difficile que certains exemples de privatisation du secteur, pourtant réalisées avec le soutien de l’opinion, n’ont pas apporté les améliorations promises.En fin de compte, l’économie détermine rarement l’issue de la bataille des réformes : c’est la politique qui en détient les clés. Car la réforme remet en cause le statu quo. Elle fait intervenir les notions d’équité, de sécurité de l’emploi et de la dépendance vis-à-vis de systèmes comme la couverture médicale ou les prestations de chômage. Même si les réformes tendent à imposer des coûts à des groupes précis de la population, ces derniers peuvent trouver des alliés auprès de la collectivité au sens large.C’est là qu’intervient l’économie politique de la réforme. Grâce à des réformes bien conçues, de nombreux pays de l’OCDE ont réussi à réduire le chômage et à stimuler la croissance malgré la diversité des situations et des types de réformes choisies. Ces pays partagent cependant une volonté d’adopter des dispositifs viables associant ajustement budgétaire et réformes du marché du travail et des secteurs d’activité, et, si possible, de réunir un certain consensus parmi les parties prenantes.Le contexte compte beaucoup dans l’élaboration de ces stratégies. Prenons la démographie : les générations vieillissantes préoccupées par leur retraite peuvent soutenir des changements dans les services financiers et de santé, tandis qu’il peut être plus facile de soutenir la flexibilité du travail dans les pays jeunes ou d’immigration active comme l’Irlande.Il est essentiel de parvenir à un enchaînement judicieux des réformes en s’appuyant sur des mesures cohérentes et complémentaires. L’expérience montre que la libéralisation des marchés de produits est un bon précurseur des réformes du marché du travail. En effet, l’intensification de la concurrence comprime les marges des entreprises et oblige les travailleurs à modifier leurs revendications. En outre, ces réformes stimulent la demande, elles accroissent l’emploi et les salaires, facilitant ainsi les réformes suivantes.Dans l’économie politique de la réforme, la faculté de jugement et le calendrier sont déterminants. Par exemple, les changements apportés aux mesures de soutien des revenus ont plus de chances d’être efficaces durant des phases d’expansion où l’opinion est optimiste. Les gens se rallient aux réformes lorsque leurs effets bénéfiques se font plus concrètement sentir, comme cela s’est généralement passé pour les télécommunications.Bref, il vaut mieux un changement régulier, persistant et cohérent que pas de changement. Le manque de réforme mène à des récriminations, une perte de confiance et une détérioration des performances économiques. Il peut même mener à la crise.Les crises majeures ne sont pas confortables pour les responsables politiques, mais elles peuvent favoriser le changement. Des études de l’OCDE indiquent qu’un écart de production (la différence entre production effective et potentielle) de 4 % accroît de près d’un tiers la probabilité d’une grande réforme structurelle. C’est une crise, marquée par une récession, une spirale des salaires et des déficits considérables, qui a précipité le changement aux Pays-Bas dans les années 80, et au Canada et en Finlande au début des années 90, lorsque les finances publiques étaient dans une impasse. La morosité de l’économie a aussi imposé des réformes au Japon.Le cas de l’Europe est instructif. Les pays qui ont mené des réformes profondes et difficiles, comme le Danemark, l’Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, montrent l’importance des crises pour susciter un soutien aux réformes et les faire avancer. En fait, les réformes se sont accélérées lorsque la situation économique s’est améliorée et que l’opposition potentielle les a acceptées. Les dirigeants ont appliqué des politiques cohérentes et complémentaires concernant l’offre de travail et les finances publiques. Grâce à la recherche de compromis, les divers groupes d’intérêt ont coopéré : modération des salaires contre réductions d’impôts en Irlande et aux Pays-Bas ou accentuation des politiques actives du marché du travail contre raccourcissement de la durée d’indemnisation du chômage au Danemark, par exemple.Chaque pays doit définir sa propre stratégie de réforme, en partant de sa propre situation, mais les responsables politiques doivent conserver à l’esprit un certain nombre de règles.Premièrement, les réformes marchent mieux lorsqu’elles s’enchaînent judicieusement et que les mesures sont bien coordonnées au sein de chaque dispositif et entre les différents axes de réforme (même si dans la pratique, cela peut être un luxe). La coopération entre pays peut également apporter des avantages, en permettant l’instauration d’un régime juste et ouvert pour le commerce international, avec le cycle de Doha, ou celle d’un marché unique des services, dans le cadre de l’UE.Deuxièmement, il faut promouvoir des politiques macroéconomiques de soutien. Si celles-ci maintiennent la demande agrégée à un niveau proche de la production potentielle, elles faciliteront le processus de réforme en minimisant la peur du changement structurel. Dans ce contexte, alors que le laxisme budgétaire peut imposer ultérieurement des mesures de correction douloureuses, une politique budgétaire saine peut créer les conditions nécessaires pour introduire des réformes en apportant de la confiance et des marges de manœuvre.Troisièmement, il faut toujours être clair sur les coûts et avantages de la réforme, et communiquer face à l’opposition. La mobilisation de compétences extérieures peut également être utile lorsque les pouvoirs publics s’engagent sur le difficile chemin des réformes.Compte tenu des difficultés, les dirigeants politiques craignent de perdre leur popularité ou leurs voix. Pourtant, l’expérience montre que la maîtrise de l’économie politique des réformes permet à des gouvernements (très différents) de rompre de façon décisive avec le passé tout en pouvant espérer remporter les élections suivantes. RJC
Note : Un soutien international efficace aux réformes est significatif dans l’élaboration de politiques et la promotion de l’économie politique de la réforme. Sous la responsabilité du Secrétaire général adjoint Aart de Geus, l’OCDE entend jouer un grand rôle à cet égard.Références
  • OCDE (2007), Réformes économiques : Objectif croissance, Paris. Disponible sur www.oecd.org/librairie
  • Romain Duval, et Jorgen Elmeskov (2005), « The Effects of EMU on Structural Reform in Labour and Product Markets », Document de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE n° 438.
  • Voir www.oecd.org/economie
 L’Observateur de l’OCDE Nº 261 Mai 2007 


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