L’immigration dans l’union européenne : problème ou solution ?

Dans toute l’Union européenne, les demandes d’asile accusent une progression spectaculaire. Sachant que la population de l’Union vieillit, faudra-t-il forcément en revenir à une politique d’immigration sélective ?
Les mouvements migratoires ont façonné l’histoire de l’Europe. Pendant des siècles, des commerçants, des artisans et des intellectuels ont traversé le continent pour exercer leur métier ou recommencer leur vie ailleurs. Les Européens ont émigré par millions, d’abord vers les colonies puis vers les Amériques et les Antipodes. L’Europe a aussi pendant fort longtemps connu des migrations forcées, depuis l’expulsion des juifs d’Espagne jusqu’aux déplacements de population provoqués par les nombreuses guerres que se sont livrés les Empires russe, austro-hongrois et ottoman.
L’immigration de grande ampleur vers l’Europe occidentale est plus récente. Entre 1960 et 1973, le nombre de travailleurs étrangers dans cette partie du continent a doublé, passant de 3 à 6 % de l’ensemble de la main-d’œuvre. Le Royaume-Uni et la France comptent parmi les pays où l’afflux a été le plus important, l’accès y étant relativement libre pour les ressortissants de leurs anciennes colonies. En Allemagne également, le nombre d’étrangers (dont près de la moitié de ressortissants turcs) a augmenté de 4 millions entre 1965 et 1990, mais seul un petit nombre d’entre eux ont été naturalisés. Toutefois, l’immigration primaire vers l’Europe – induite par les besoins en main-d’œuvre – a quasiment cessé avec la crise pétrolière de 1973. La population de souche étrangère a néanmoins continué d’augmenter, l’une des raisons et non des moindres étant que la plupart des pays octroient encore des dizaines de milliers de permis de séjour chaque année dans le cadre du regroupement familial (en 1997, près de 80 % des 58 700 étrangers admis en qualité de résidents permanents au Royaume-Uni étaient des épouses et des enfants). De plus, les pays de l’UE délivrent chaque année des milliers de permis de travail. En 1997, en Grande-Bretagne, près de la moitié des 54 000 permis de travail accordés l’ont été à des Américains et des Japonais, principalement pour occuper des emplois hautement qualifiés. Dans d’autres pays d’Europe, les permis sont généralement délivrés à des saisonniers de l’agriculture. Au demeurant, le pourcentage de résidents de souche étrangère dans l’UE reste faible : il se situe dans une fourchette allant de 9 % en Allemagne, en Autriche et en Belgique à moins de 2 % en Espagne.Depuis la fin des années 80, le nombre de demandeurs d’asile a considérablement augmenté. En 1984, on comptait 104 000 demandes d’asile en Europe occidentale . Ce chiffre est passé à 692 000 en 1992 pour ensuite diminuer pendant presque tout le reste de la décennie. En 1998, les chiffres ont recommencé à augmenter, soit 350 000 demandes, et se situaient aux alentours de 400 000 en 1999 quoique cette année, ils aient de nouveau amorcé une tendance à la baisse. La demande d’asile est ainsi devenue l’une des principales filières d’immigration vers l’UE.Pourquoi cet essor soudain ? La fin de la Guerre froide a ouvert la boîte de Pandore et de multiples guerres localisées et conflits ethniques ont éclaté un peu partout dans le monde. Dans les guerres de ce type, les combattants – qui appartiennent généralement aux troupes régulières et qui sont épaulés par des paramilitaires – prennent souvent pour cibles les populations civiles. Il semblerait que bon nombre de requérants d’asile soient des personnes fuyant le « nettoyage ethnique », perpétré principalement en Bosnie au début des années 90 et au Kosovo à la fin de la décennie. En outre, avec la chute du communisme, de nombreux ressortissants d’Europe de l’Est considèrent que leurs aspirations à une vie meilleure ne pourront se réaliser qu’en Occident. Les mouvements étant plus libres et les transports moins chers, il ne faut pas s’étonner que beaucoup aient cherché à émigrer vers l’Ouest. Le problème tient au fait que des dizaines de milliers de personnes ont tenté, pour cela, de se faire passer pour des demandeurs d’asile, ce qui a entraîné dans certains pays, un phénomène de rejet de toute forme d’immigration.Les demandes d’asile en Grande-Bretagne provenaient l’an dernier de six pays principaux : Chine, Somalie, Sri Lanka, Yougoslavie, Pologne et Afghanistan. Mais, la plupart des réfugiés du monde n’arrivent pas jusqu’en Europe. Ils restent dans les régions proches de leur pays où ils croupissent souvent dans des camps. En 1998, l’Iran abritait quelque 1,9 million de réfugiés provenant, pour l’essentiel, d’Irak et d’Afghanistan. Quant au Pakistan, il compte 2 millions de réfugiés irakiens et pakistanais.Mais dans certains pays européens, la question du droit d’asile est devenue taboue. Elle se recoupe avec d’autres aspects chargés d’affectivité tels que l’ethnicité et l’identité, révélant l’existence d’une faille conservatrice dans l’édifice démocratique libéral. Il ne faut cependant pas perdre le contexte de vue : s’il était peut-être plus facile d’immigrer au Royaume-Uni il y a 100 ans, une fois sur place les immigrants risquaient beaucoup plus d’être confrontés à la violence et ne bénéficiaient de rien qui ressemble de près ou de loin à la protection juridique et sociale que leur accordent les États-providence aujourd’hui. Il n’en reste pas moins que les démagogues peuvent exploiter le ressentiment vis-à-vis de « l’autre », surtout lorsque le marché de l’emploi ne comporte apparemment aucun créneau où pourraient s’insérer les réfugiés. Dans l’ensemble, cette population ne constitue pas une lourde charge pour le contribuable, mais ce n’est sans doute pas le sentiment que l’on éprouve dans les zones à forte densité d’immigrés (au Royaume-Uni, ce sont quelques arrondissements de Londres et des villes comme Douvres), où ces étrangers partagent avec les citoyens les plus défavorisés des services comme l’école, l’hôpital et le logement social.LA DIMENSION PANEUROPÉENNE DU PROBLÈMES’agissant des demandeurs d’asile, beaucoup de gens raisonnent en termes nationaux alors que le problème revêt une dimension paneuropéenne. Il est étonnant de constater à quel point les enjeux et les débats se ressemblent, d’une extrémité du continent à l’autre. Même l’Irlande, dont l’histoire contemporaine est celle d’une émigration de masse, a vu le nombre de demandes d’asile faire un bond spectaculaire, passant de 39 en 1992 à plus de 4 600 en 1998. Dans certains pays, l’augmentation a été plus importante que dans d’autres. Ainsi, l’Allemagne a toujours reçu plus de réfugiés que les autres membres de l’UE – soit plus de 60 % de tous les demandeurs d’asile en Europe occidentale en 1992. À certaines périodes au cours de la décennie écoulée, l’Autriche, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse ont accueilli un pourcentage élevé de réfugiés par habitant tandis que d’autres grands pays, notamment la France, l’Italie et l’Espagne, en recevaient relativement moins. Le Royaume-Uni est dans une situation intermédiaire. Il a reçu 17 000 demandes en 1989 et 71 000 à la fin des années 90, soit plus que l’Allemagne. L’afflux annuel le plus massif a été enregistré en 1991(73 000 demandes), alors que les Conservateurs étaient au pouvoir.Bien entendu, le ton du débat est plus ou moins nuancé selon les pays et les cadres d’action des pouvoirs publics varient d’un pays à l’autre. Mais, partout, on s’est surtout attaché à freiner les entrées tout en s’efforçant de reconnaître les vrais demandeurs d’asile dans la foule des migrants purement « économiques ». Au début des années 90, le gouvernement de Bonn a réagi face à l’afflux d’immigrants des Balkans – et à certaines agressions dont les réfugiés étaient les victimes – en durcissant une législation en matière de droit d’asile qui était auparavant plutôt libérale. C’est ainsi que la règle du « pays tiers sûr » a été introduite : si une personne est passée par un pays que l’Allemagne estime sûr, elle ne peut demander l’asile en République fédérale. Et comme l’Allemagne considère tous ses voisins comme des pays sûrs, les demandeurs d’asile qui n’arrivent pas par avion ont de fortes chances de se voir déboutés. Après la mise en œuvre de ces restrictions en 1993, le nombre de demandes a chuté brutalement, ce qui a incité d’autres pays de l’UE à appliquer la même politique. Aux Pays-Bas, le nombre de demandeurs d’asile a augmenté considérablement après 1996. À l’instar de leurs homologues britanniques (comme on le verra par la suite), les autorités néerlandaises ont des difficultés pour traiter les dossiers rapidement. Comme en Grande-Bretagne, les hommes politiques néerlandais parlent de la « déferlante » de « faux » réfugiés quoique la presse de leur pays adopte un ton plus mesuré que les tabloïdes britanniques.Le gouvernement néerlandais a préparé une nouvelle Loi sur les étrangers qui devrait entrer en vigueur en 2001. Ce texte, qui a fait l’objet de vifs débats, vise à simplifier la procédure de demande d’asile et à ramener de 22 à 6 mois le délai moyen de traitement des dossiers. En outre, les demandeurs d’asile (pouvant prétendre à séjourner dans le pays) se verront tous accorder un statut à caractère plus temporaire. Au lieu de l’octroi du statut de réfugié de plein droit à l’issue de la première procédure, chaque cas sera réexaminé au bout de trois ans et c’est seulement passé ce délai que l’accord ou le refus définitif sera notifié.Dans certains pays, le droit d’asile n’est que l’un des éléments d’un débat plus vaste sur l’immigration et l’identité nationale. Le parti de la liberté (mouvement d’extrême-droite) de Jörg Haider a exploité le malaise que ressentent les Autrichiens face aux immigrants et aux réfugiés pour parvenir à s’immiscer dans le gouvernement fédéral.En Italie, les grandes questions sont de savoir que faire de la masse d’immigrants illégaux ou clandestini déjà présents dans le pays et comment lutter contre le trafic à grande échelle de migrants, venus notamment par vedettes depuis l’Albanie en traversant la mer. À cela, s’ajoute la crainte d’une participation de la Mafia aux bandes de passeurs. C’est ainsi que Silvio Berlusconi, chef du parti de droite Forza Italia, et Umberto Bossi, chef de la Ligue du Nord, ont gagné les élections régionales d’avril grâce à un programme électoral prônant sans réserve la lutte contre l’immigration et l’accueil des demandeurs d’asile.Au demeurant, pour différentes raisons, l’Italie n’a pas reçu beaucoup de demandes d’asile. De nombreux réfugiés, en particulier ceux provenant de Somalie et de l’ex-Yougoslavie, se voient accorder des permis de travail pour des motifs humanitaires, ce qui les dispense de présenter une demande d’asile. Régulièrement, des amnisties sont prononcées en faveur des immigrants clandestins, ce qui leur permet de régulariser leur situation au lieu de demander le statut de réfugié. En outre, beaucoup de migrants utilisent l’Italie comme point de pénétration en Europe pour se diriger ensuite vers l’Allemagne, la Suisse ou le Royaume-Uni où ils entrent clandestinement (souvent cachés à bord de camions) ou demandent asile. En France et en Espagne, pays qui reçoivent peu de demandeurs d’asile comparés aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et à l’Allemagne, le droit d’asile n’a pas suscité autant de controverses. En France, le Front national, miné par les luttes intestines, a perdu du terrain. Les pouvoirs publics ont mis un frein à leurs tentatives d’expulsion des immigrants clandestins – qui avaient provoqué des grèves de la faim ainsi que des manifestations. Désormais, le principal argument du débat sur l’immigration porte sur l’intégration des immigrés déjà présents sur le territoire et la régularisation des sans-papiers dont beaucoup résident en France depuis des années.De toute évidence, l’UE ne dispose pas dans l’immédiat du pouvoir d’éradiquer les causes profondes de l’immigration. Mais, avec le temps, si elle veut réduire la pression migratoire, il lui faudra offrir davantage d’aide au développement, d’allégements de la dette et d’équité dans les termes des échanges, et elle devra mieux s’armer pour prévenir les conflits et maintenir la paix dans les points chauds du globe. Ces objectifs s’inscrivent au cœur de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE. (La prise de position ferme de l’UE lors de la crise du Kosovo tient sans doute beaucoup à la crainte d’un exode massif de réfugiés kosovars).COMPARAISON ENTRE L’EUROPE ET LES ÉTATS-UNISMais est-il nécessaire que les États européens s’emploient à faire cesser les migrations pour raisons économiques ? La population de l’Europe va forcément diminuer au cours des 50 prochaines années. L’Italie perdra 28 % de sa population d’ici 2050. Si elle veut conserver le même pourcentage d’individus en âge de travailler, il lui faudra commencer à importer plus de 350 000 immigrants par an ou, second terme de l’alternative, repousser l’âge de la retraite à 75 ans.Les États-Unis, qui comptent 275 millions d’habitants, n’ont jamais accueilli les demandeurs d’asile en grand nombre, en tous cas moins que l’Europe en pourcentage de leur population. Pourtant, leur régime d’immigration est plus libéral. Vers la fin de la décennie 90, ce pays accueillait environ 1 million d’immigrants par an : 730 000 en situation régulière, 200 000 clandestins et environ 100 000 réfugiés. Près de 70 % des immigrants réguliers ont été admis au titre de famille accompagnante.L’afflux de migrants enregistré dans les années 80 et les années 90 – seconde vague migratoire du XXe siècle par ordre d’importance – a littéralement changé le visage de l’Amérique. En 1970, le pays comptait 5 % de Latino-américains, 1 % d’Asiatiques et 12 % de Noirs. Selon une projection récente, d’ici 2050, les États-Unis compteront 26 % de Latino-américains, 8 % d’Asiatiques et 14 % de Noirs.L’immigration est accueillie de manière beaucoup plus enthousiaste par la droite (les libéraux) que par la gauche (les syndicats). Pourtant, elle a apporté de réels avantages. Les immigrants contribuent à l’innovation – nous en voulons pour preuve le nombre d’étrangers qui travaillent dans la Silicon Valley. Ils occupent aussi des emplois dont les travailleurs du pays ne veulent pas, notamment dans le secteur agricole en Californie. Toutefois, dans son nouvel ouvrage intitulé Heaven’s Door (la Porte du Paradis), l’économiste de Harvard, George Borjas, affirme que les avantages économiques apportés par les immigrants de ces 20 dernières années sont plus discutables. Il fait valoir la baisse du niveau de qualification des nouveaux arrivants par rapport aux immigrants des années 50 et 60, et prétend que les États-Unis ne devraient pas accueillir plus de 500 000 immigrants par an et ne sélectionner que les plus qualifiés. Il admet cependant que ce sont des critères qui l’auraient empêché lui, réfugié originaire de Cuba, d’immigrer en Amérique au début des années 60.Récemment, le Congrès a approuvé un contingent supplémentaire de 200 000 visas à accorder aux travailleurs qualifiés. Les gouvernements européens prennent actuellement des mesures analogues. L’Allemagne voudrait attirer 20 000 spécialistes des technologies de l’information d’origine non européenne, notamment des ingénieurs en logiciels provenant d’Inde (ce qui a conduit les Démocrates-chrétiens à faire campagne autour du mot d’ordre « Kinder statt Inder » (des enfants, pas des Indiens). Pour sa part, la Grande-Bretagne souhaiterait également recruter des informaticiens d’Europe de l’Est mais n’est que trop disposée à refouler leurs compatriotes moins qualifiés.Nul ne sait ce qu’il adviendra des courbes de demande d’asile et, de fait, nul ne se sait exactement ce qui se passe à l’heure actuelle. D’après une estimation provenant d’une source digne de confiance, le nombre d’immigrés introduits clandestinement par des passeurs dans l’UE serait de 400 000 par an. Selon toute probabilité, la multiplication des conflits localisés et l’urbanisation galopante de la population de la planète feront que les demandes d’asile seront toujours aussi nombreuses. Dans l’immédiat, toutefois, il est probable que l’Europe reporte son attention sur des modes plus classiques de recrutement pour faire face à la pénurie de main-d’œuvre. Il n’est pas question pour elle de revenir à la politique « de la porte ouverte » pratiquée dans les années 60 (et encore moins aux politiques du XIXe siècle), mais l’économie de l’UE est appelée à intensifier son recours à l’immigration primaire sélective.* * * * * * * * * * *© Prospect Magazine, juin 2000


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