L'aigle en plein essor

Département des affaires économiques

La Pologne vient de célébrer le 10e anniversaire de son adhésion à l’OCDE. Elle a réalisé des progrès considérables, mais il lui faudra aller encore plus loin pour accélérer la convergence avec les économies les plus avancées d’Europe.

Au milieu des années 90, le moral était au beau fixe à Varsovie. Le ministre des Finances de l’époque répétait alors à l’envi que l’économie polonaise était « l’aigle européen en plein essor ».Aujourd’hui, deux ans et demi après son adhésion à l’UE, sa croissance est suffisamment forte pour lui valoir encore des commentaires flatteurs. Néanmoins, dans l’intervalle, les performances économiques de la Pologne ont été quelque peu décevantes. Maintenant que l’activité s’accélère de nouveau, tout l’enjeu est de veiller à ce que ce redressement se transforme en un rattrapage durable. Ceci nécessite diverses réformes, dont la plupart sont exposées dans la dernière Étude économique de l’OCDE sur la Pologne, parue voici quelques mois.Depuis que la Pologne a rejoint l’OCDE, la croissance moyenne du PIB en volume a été de plus de 4 % par an, contre 2,75 % pour l’ensemble de la zone OCDE, 3,75% pour les autres nouveaux États membres de l’UE, et à peine plus de 2 % pour l’Europe des 15. En conséquence, le revenu par habitant, évalué à parité de pouvoir d’achat, est passé de moins de 40 % de la moyenne de l’OCDE au milieu des années 90 à près de 50 % aujourd’hui.Si l’écart de revenu s’est réduit, il reste considérable. Lors de son adhésion à l’OCDE, la Pologne était le troisième pays le plus pauvre de l’Organisation derrière le Mexique et la Turquie, et elle occupe la même position aujourd’hui. En fait, la Pologne a connu une période de rattrapage au cours des années 90, mais a ensuite marqué le pas, en particulier par rapport à d’autres nouveaux petits États membres de l’UE, dont la convergence a été plus rapide.Néanmoins, depuis la mi-2005 environ, l’économie polonaise enregistre un taux de croissance proche de son niveau potentiel, voire légèrement supérieur, et ce récent dynamisme ne devrait pas se démentir à court terme. On assiste à une envolée encourageante de l’investissement, consécutive à une période prolongée de sous-investissement vivement déploré.De manière tout aussi spectaculaire, et au moins aussi bienvenue, le chômage a reflué avec une rapidité stupéfiante au cours des derniers trimestres. Ainsi, après avoir oscillé pendant cinq ans entre 18 et 20 %, le taux de chômage s’effondre depuis fin 2005. Son niveau reste certes le plus élevé de la zone OCDE, mais il devrait encore baisser. Il est vrai que l’émigration, les départs en retraite anticipée et le nombre croissant d’étudiants à temps plein contribuent à cette évolution. Mais cette amélioration tient également à un redressement vigoureux de l’emploi, dont le rythme d’augmentation est aujourd’hui le plus soutenu que la Pologne ait connu depuis son adhésion à l’OCDE.Même si les ressources de main-d’œuvre apparemment inutilisées diminuent rapidement, l’inflation reste très modérée, nettement en deçà du point médian de la fourchette de 1,5 à 3,5 % retenue comme objectif par la Banque nationale de Pologne. En fait, il s’agit d’un taux d’inflation faible – quoique relativement volatile – pour la zone OCDE, en particulier par rapport à d’autres économies en situation de rattrapage.Cette année, la baisse plus rapide qu’escomptée du déficit budgétaire a constitué une autre bonne surprise. Comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE, les recettes ont été plus abondantes que prévu. Cette amélioration est bienvenue, mais elle est en partie conjoncturelle et ne suffira pas.Compte tenu d’un ratio d’endettement public brut sensiblement inférieur à la moyenne de l’OCDE, de la réussite de la réforme du système de retraite initiée en 1999, et de l’intention du gouvernement de ramener le déficit sous le seuil de Maastricht d’ici 2009, certains remettent en question la nécessité d’un ajustement budgétaire plus rapide.Pourtant, à politiques inchangées, même avec une croissance d’environ 5 % l’an, le ratio d’endettement public est voué à augmenter en raison des pressions exercées sur les dépenses.Pour parvenir à un assainissement durable des finances publiques, le plafond de 30 milliards de zlotys (environ 8 milliards d’euros) utilisé comme référence par le gouvernement pour le déficit nominal du budget de l’État, devrait être complété par un cadre pluriannuel fixant des priorités en matière de dépenses et limitant les dépenses publiques totales.Plus précisément, les dépenses de transferts sociaux devraient être diminuées, de manière à dégager des marges de manœuvre pour d’autres priorités, notamment les soins de santé et de longue durée, la garde d’enfants, l’enseignement et les politiques actives du marché du travail. L’intégration du régime de sécurité sociale des agriculteurs au régime général est l’une des principales recommandations, et devrait être plus aisée maintenant que le secteur rural bénéficie de revenus sensiblement accrus au titre de la Politique agricole commune de l’UE.Il est également nécessaire de simplifier le système fiscal et de réduire les frais administratifs. Dans le cadre de cette rationalisation, il faudrait élargir autant que possible la base d’imposition, en réduisant les dispositions spécifiques et les exonérations. En outre, il importe de faire diminuer le coin fiscal (soit l’écart entre les coûts de maind’œuvre incombant aux employeurs et les rémunérations versées aux salariés), actuellement très important, notamment pour les personnes à faible revenu, de manière à réduire les désincitations au travail. Le gouvernement a accompli un pas dans cette direction voici quelques mois en soumettant au Parlement un ensemble de mesures prévoyant une baisse des prélèvements sur les salaires.Pour renforcer l’utilisation de la maind’œuvre, il est également essentiel de favoriser la mobilité géographique intérieure – la mobilité internationale étant déjà très élevée. Ce but peut être atteint en continuant la modernisation des infrastructures de transport et de communication, ainsi qu’en améliorant l’intégration nationale des services publics de l’emploi. Un marché du logement plus fluide serait également une avancée positive.Quant au capital humain, un certain nombre de réformes de l’enseignement ont été engagées pendant les années 90. En partie grâce à celles-ci, la qualité de l’enseignement obligatoire s’est améliorée, partant d’un niveau initial cependant relativement modeste. La préscolarisation des enfants de moins de six ans constituerait un progrès supplémentaire.L’enseignement supérieur a connu une expansion spectaculaire en l’espace de 15 ans : ses effectifs sont passés de 400 000 étudiants, tous inscrits dans le secteur public, à 2 millions, dont une partie fréquente des établissements privés. Cela a assurément contribué à améliorer la productivité, mais des problèmes de coordination et d’inadéquation des ressources demeurent, tant dans les établissements publics que privés et parmi les étudiants. Un organisme public a été créé afin d’évaluer les structures d’enseignement supérieur, ce qui a permis d’en améliorer la qualité et la transparence. Néanmoins, le contrôle de la qualité et la diffusion des informations doivent être renforcés. Il serait positif en termes d’efficacité et d’équité que des droits d’inscription pour les étudiants à temps plein de l’enseignement public supérieur soient instaurés, en parallèle avec de meilleurs systèmes de bourses soumises à conditions de ressources, et des prêts étudiants.La formation des adultes est essentielle dans une économie en évolution rapide, mais les entreprises sont moins actives à cet égard en Pologne que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, et une grande partie des formations est financée par les salariés eux-mêmes. De plus, ces formations bénéficient en pratique essentiellement à des individus jeunes et instruits.La productivité peut également être renforcée en améliorant la réglementation des marchés de produits et en intensifiant la concurrence. La corruption est l’une des données du problème. Les efforts déployés pour l’éradiquer sont importants, car cette corruption dissuade les investisseurs potentiels, polonais ou étrangers.Enfin et surtout, la productivité bénéficierait d’une diminution de la présence capitalistique de l’État. Celle-ci demeure très forte par rapport aux autres pays de l’OCDE, au détriment des investissements en recherche-développement et en capital physique. L’OCDE recommande donc aux pouvoirs publics d’accélérer les privatisations et de résister à la tentation du « patriotisme économique », qui tend à être invoqué pour travestir en intérêts publics ou de sécurité la défense des intérêts privés d’entreprises en place.En résumé, si le processus de convergence a été plus lent en Pologne que dans d’autres pays en situation de rattrapage jusqu’ici, il a néanmoins été bien réel. Compte tenu d’un environnement économique propice et de la position extérieure favorable de la Pologne, elle se trouve dans des conditions optimales pour lancer des réformes plus ambitieuses. Cet article est fondé sur une allocution prononcée par Vincent Koen, Conseiller au Département des Affaires économiques, au cours d’une conférence organisée à l’occasion du dixième anniversaire de l’adhésion de la Pologne à l’OCDE, à Varsovie, le 23 novembre 2006. La version intégrale de cette allocution, en anglais, est disponible à l’adresse suivante www.oecd.org/discours, ou peut être commandée en écrivant à observer@oecd.org.References
  • Cotis, J.-P. et Koen V. (2005), « The political economy of strong fiscal adjustments in aspiring euro area countries », présenté lors d’une conférence organisée par la Banque nationale de Pologne et la Magyar Nemzeti Bank, Varsovie, 30 juin - 1er juillet.
  •  de Broeck, M. et Koen, V. (2000), « The ‘Soaring Eagle’: Anatomy of the Polish Take-Off in the 1990s », document de travail du FMI No. 00/6, janvier.
  •  OCDE (2006), Études économiques de l’OCDE: Pologne, juin.
  • OCDE (2005, 2006), Objectif croissance. Le troisième volume de cette série sera publié en février 2007.
  • Commission européenne (2006), Growth and Competitiveness in the Polish Economy: The Road to Real Convergence, European Economy, Occasional Paper No. 27, novembre.
©L’Observateur de l’OCDE, n°258/259, décembre 2006



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