Emploi et mondialisation : Quelles politiques?

La mondialisation produit des gagnants et des perdants, y compris dans le domaine de l’emploi. La menace est certes réelle, mais elle est maîtrisable avec les bonnes politiques.
Directeur, Direction de l’Emploi, du travail et des affaires sociales de l’OCDE
L’un des thèmes récurrents du débat sur la mondialisation est de savoir comment en aider au mieux les perdants. Cette question est récemment revenue sur le devant de la scène, notamment à propos des menaces sur l’emploi perçues dans les pays de l’OCDE, liées à la délocalisation des activités de service, à l’intégration croissante de la Chine et, plus récemment, de l’Inde, dans le système commercial mondial.
L’argument avancé est que de nombreux emplois et le haut niveau des salaires sont menacés, et que des politiques efficaces sont nécessaires pour compenser le préjudice subi par les perdants. Mais dans les faits, il y a rarement compensation, ou alors de façonpartielle. Pourquoi cela ? Quels pourraient être les éléments souhaitables d’une stratégie de compensation ?©David RooneyPour bénéficier des avantages des échanges, il faut réaffecter la main-d’oeuvre des secteurs en déclin vers les secteurs en expansion. C’est également vrai pour les chocs technologiques ou démographiques. Les redéploiements de main-d’oeuvre impliquent inévitablement que certains travailleurs perdent leur emploi. Le chômage prolongé, à son tour, induit des coûts pour les individus concernés, mais aussi pour la société, sous la forme de perte de productivité et de bien-être.Une étude récente de l’OCDE montre que les coûts d’ajustement sont plus élevés pour les travailleurs victimes de suppressions d’emploi liées à l’évolution des échanges que pour les autres. Aux États-Unis comme en Europe, les travailleurs qui perdent leur emploi dans les secteurs d’activité les plus exposés à la concurrence internationale mettent plus de temps à retrouver du travail, et subissent des baisses de salaire plus importantes lorsqu’ils retrouvent un emploi, que les travailleurs d’autres secteurs. Mais il existe une différence notable dans la nature de ces coûts d’ajustement. Aux États-Unis, les pertes de salaire sont particulièrement importantes, tandis qu’en Europe, les principales sources de dégradation des revenus des travailleurs sont le chômage de longue durée et les retraits de la vie active après une suppression d’emploi.Aux États-Unis comme en Europe, les coûts d’ajustement supportés par les travailleurs victimes de suppressions d’emploi liées aux échanges sont très variables, et leurs besoins en termes d’aide à l’ajustement sont donc très divers. Par rapport à d’autres catégories de travailleurs, les travailleurs des industries manufacturières sont généralement plus âgés, ont un moins bon niveau d’éducation et ont plus d’ancienneté – caractéristiques qui vont de pair avec des difficultés de retour à l’emploi supérieures à la moyenne et des pertes de revenu plus importantes lorsqu’ils retrouvent du travail. Ces travailleurs sont également davantage susceptibles d’avoir des qualifications en rapport avec des métiers et des secteurs d’activité en déclin.Trois types d’arguments sont avancés pour justifier l’octroi d’aides à l’ajustement ou de compensations aux travailleurs victimes de suppressions d’emploi liées à l’évolution des échanges. Premièrement, un argument d’efficacité : la productivité est plus faible du fait du chômage involontaire de ces travailleurs. Deuxièmement, un argument d’équité : il est injuste qu’une minorité de travailleurs subisse un préjudice du fait d’une politique qui élève le niveau général de bien-être. Enfin, il y a un argument d’économie politique : la persistance du soutien politique à la libéralisation des échanges suppose que la collectivité compense correctement le préjudice subi par les travailleurs qui perdent leur emploi ou une partie de leur revenu du fait de cette libéralisation.Ces trois arguments justifient-ils la compensation du préjudice subi par ces travailleurs ? Les données suggèrent qu’au regard de l’efficacité et de l’équité, la réponse est négative : il n’y a pas lieu de privilégier un dispositif spécifiquement axé sur les pertes d’emploi liées à l’évolution des échanges par rapport à un dispositif visant l’ensemble des travailleurs victimes de suppressions d’emploi définitives, quelle qu’en soit la cause. Cependant, il pourrait y avoir une exception à cette préférence pour les programmes généraux sur la base du troisième argument.Le Trade Adjustment Assistance (TAA), aux États-Unis, constitue à cet égard un exemple intéressant. Ce dispositif existe depuis plus de 40 ans. Durant cette période, il a subi de multiples aménagements, notamment en 2002, lorsqu’une prestation d’assurance maladie et une garantie limitée de salaire pour les travailleurs âgés ont été introduites. Les données disponibles montrent que le TAA n’a pas été efficace pour favoriser l’ajustement, car les procédures de validation des demandes sont très longues et arbitraires ; et relativement peu de travailleurs éligibles bénéficient de services de retour à l’emploi. En fait, le principal objectif du dispositif est d’allouer des prestations de chômage et d’aider à mieux faire accepter la libéralisation des échanges. Les États-Unis ayant consacré moins d’un milliard de dollars au TAA en 2003, c’est apparemment une bonne affaire sur le plan de l’économie politique, même si ce dispositif a manifestement échoué à promouvoir l’ajustement des travailleurs.La Commission européenne a récemment proposé la création d’un nouveau Fonds d’ajustement à la mondialisation (FEM). L’objectif est d’atténuer l’impact négatif de la mondialisation pour les travailleurs victimes de licenciements et d’augmenter leurs chances de retrouver un meilleur emploi en finançant des formations et des aides à la mobilité. Les détails du FEM ne sont pas fixés, mais il semble qu’il réponde aussi à une motivation d’économie politique. Au moment de rédiger cet article, on ne sait pas encore si le Fonds verra effectivement le jour. En tout cas, il n’est pas sûr que l’UE doive dépenser davantage pour les politiques de l’emploi : en 2003, elle y a consacré 2,5 % du PIB, contre seulement 0,5 % aux États-Unis. Elle a plutôt besoin de dépenser ces importantes ressources de façon beaucoup plus efficace.

Les pays ont besoin d’un ensemble efficace de politiques de l’emploi, incluant des allocations chômage et des services de retour à l’emploi.

Quels devraient être les principaux éléments d’un dispositif de compensation ou d’aide à l’ajustement en faveur des travailleurs victimes de suppressions d’emploi définitives ? Premièrement, il faut que les conditions nécessaires existent dans un pays. C’est-à-dire des politiques macroéconomiques favorables à une croissance durable et à la stabilité des prix ; des marchés du travail et des produits flexibles ; un système éducatif et de formation efficace.Deuxièmement, un pays a besoin d’un ensemble efficace de politiques de l’emploi, incluant des allocations chômage et des services de retour à l’emploi. D’après les données de l’OCDE, les éléments suivants devraient être présents : premièrement, les taux de remplacement doivent être fixés à des niveaux raisonnables et il faut éviter que le versement des prestations soit sans limite de durée. Deuxièmement, tous les demandeurs d’emploi doivent avoir accès à des services d’aide à la recherche d’emploi. Cela peut impliquer des services d’orientation et l’élaboration de plans d’action individuels, notamment pour les travailleurs exposés à un risque de chômage de longue durée, et la notification anticipée des fermetures d’établissements.Troisièmement, il faut véritablement suivre les démarches entreprises par les travailleurs à la recherche d’un emploi. Il faut insister sur « l’activation », ce qui peut impliquer des sanctions modérées sur les prestations si les chômeurs ne recherchent pas activement un emploi.Quatrièmement, il faut veiller à ce qu’il soit financièrement intéressant de reprendre un emploi plutôt que de continuer à percevoir des prestations. Cela peut passer par différents types de mesures, par exemple une prestation liée à l’exercice d’un emploi, comme le Earn Income Tax Credit aux États-Unis, ou une subvention salariale versée aux employeurs. Enfin, il faut davantage utiliser les programmes actifs du marché du travail qui sont efficaces, et abandonner ceux qui ne marchent pas, en s’appuyant sur les évaluations dont rend compte une littérature scientifique de plus en plus abondante.En résumé, le défi de la mondialisation, du point de vue des politiques de l’emploi, est réel mais gérable. Il n’y a guère de justification à engager des politiques ciblées expressément sur les travailleurs victimes de l’évolution des échanges, si ce n’est pour des raisons d’économie politique. Il faut en revanche un ensemble équilibré de politiques déjà connues : une politique macroéconomique judicieuse ; des marchés du travail et des produits flexibles ; l’activation des chômeurs ; des politiques efficaces de formation tout au long de la vie. Et, plus encore, il faut la volonté politique d’agir.Cet article est une adaptation de : Martin, John (2006), « Compensating trade-displaced workers : a mountain or a molehill ? », GEP Newsletter n° 17, printemps 2006, Centre Leverhulme sur la politique économique et la mondialisation, Université de Nottingham. Les GEP Newsletters sont disponibles en anglais sur www.gep.org.uk.RéférencesOCDE (2005), Perspectives de l’emploi, Chapitre 1 : « Les coûts d’ajustement liés aux échanges sur les marchés du travail des pays de l’OCDE : quelle est leur ampleur véritable ? », Paris.OCDE (2006), Perspectives de l’emploi, pour une réévaluation de la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi, Paris.©L’Observateur de l’OCDE, n°256, juillet 2006


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