Un monde de villes

Références mises à jour en novembre 2006

Les villes sont des moteurs économiques au coeur de la mondialisation. Les décideurs politiques devraient examiner leur potentiel de plus près. Voici pourquoi.

« Une rue éclairée comme en plein jour par les néons, et, au-dessus, des enseignes lumineuses gigantesques, bougeant, tournant, clignotant, virevoltant… les immeubles comme des voiles verticaux, miroitant sans poids, une étoffe de luxe pendue au ciel sombre pour éblouir, distraire et hypnotiser. »Ces remarques du réalisateur allemand Fritz Lang ne décrivaient pas la cité du futur dépeinte dans son chef-d’oeuvre de 1927, Métropolis, mais New York comme il la voyait depuis le SS Deutschland amarré dans le port en 1924. Une décennie avant la construction de l’Empire State Building !Les villes ont bien évolué depuis. Les villes ne sont évidemment pas nées dans l’Amérique des années 20. Memphis, en Égypte, a peut-être été la première. Athènes et Rome étaient les phares de la civilisation, de l’éducation et du pouvoir pendant des siècles. Vers 600 av. J.-C., Babylone était selon Tertius Chandler la première cité à dépasser les 200 000 habitants, et Bagdad a dépassé le million d’habitants vers 775 ap. J.-C.Un millénaire plus tard, la révolution industrielle et les ports de commerce ont commencé à s’affirmer. En 1850, Beijing et son million d’habitants étaient supplantés par Londres. De fait, alors que six des dix plus grandes villes mondiales se trouvaient en Chine ou au Japon en 1800, il n’y avait plus que Tokyo un siècle plus tard, derrière Londres (6,5 millions), New York (4,2 millions) et Paris (3,3 millions).Le XXème siècle a été l’ère de l’urbanisation. En 1900, seulement 14 % de la population mondiale vivait en ville, contre environ 50 % aujourd’hui. En 1950, 83 villes comptaient plus d’un million d’habitants, contre 400 en 2000. Les 40 dernières années ont vu l’émergence, initiée dans le monde développé, d’immenses agglomérations et conurbations. En étudiant la zone urbaine s’étendant de Boston à Washington dans les années 60, le géographe français Jean Gottmann réinventa le terme grec « mégalopolis » pour décrire les conurbations alignées à travers la campagne.Aujourd’hui, les mégalopoles de plus de 10 millions d’habitants ne sont pas rares : Tokyo, Séoul, Mumbai, Sao Paulo, New York, Lagos, etc. En 2015, il y en aura plus de 20. En Europe, Istanbul, Moscou et Paris sont des mégalopoles. Selon une définition large de l’OCDE basée sur les régions métropolitaines, la région Rhin-Rurh qui s’étend entre Essen, Düsseldorf, Cologne et Bonn en est également une.Les villes ne comptent bien sûr pas que par leur taille, elles représentent notre manière de vivre. De nos jours, environ la moitié de la population de l’OCDE vit dans des zones urbaines. Cette proportion monte même à 80 % dans certains pays peu peuplés, comme l’Islande. Affaires, promoteurs immobiliers, familles, écologie, éducation, transports, environnement, architecture : les villes sont aujourd’hui les théâtres de l’économie et du pouvoir. En d’autres mots, de la politique. D’ailleurs, le mot grec Polis signifie « cité ».Les villes soulèvent des passions. Certains les aiment pour leur architecture, leur animation, d’autres les rejettent à cause de leur criminalité, de l’espace et des ressources qu’elles dévorent, de leur surpeuplement et du stress dont elles sont synonymes. Dans les années 60 et 70, à l’apogée des mouvements sociaux, notamment en France et aux États-Unis, les ville deviennent l’objet d’intenses recherches sur les conflits sociaux, menées par Manuel Castells, icône de l’école de sociologie française maintenant à Berkeley, puis par les Italiens comme Enzo Mingione.Comme l’a dit Charles Abrams, un militant américain renommé des droits civils, « les villes renferment des trésors et des taudis, de l’excitation et du conflit, une personnalité qui n’a pas encore été anéantie par les autoroutes et les stations essence ». Une autre activiste nord-américaine, Jane Jacobs (décédée en avril dernier) sonnait l’alarme sur les installations incontrôlées de propriétés pullulant hors des centres-villes. Son livre Death and Life of Great American Cities, publié en 1961, est devenu une référence pour les urbanistes préoccupés par les ghettos des centres-villes et l’extension des banlieues.Le quartier des affaires de La Défense, en lisière de Paris, reflétait ces préoccupations. Il fut construit dans les années 60 pour soulager la pression du marché de l’immobilier dans le centre historique très protégé de la capitale française.Un siècle d’urbanisation a appris aux urbanistes à voir les villes sous un jour pragmatique. De la même manière que l’architecte Le Corbusier voyait les maisons, les villes ont commencé à ressembler à des machines dans lesquelles vivre. Elles pouvaient être dirigées, équipées, huilées et réglées de manière à remplir des objectifs comme l’emploi, l’innovation ou la croissance économique. Les pôles de croissance, technopoles et agglomérations surgissaient de terre. Certains brillaient, d’autres luttaient et déclinaient.Les urbanistes ont découvert que les transports et les baisses d’impôt, et même les viviers de talents, ne suffisent pas toujours. Il faut aussi tenir compte de difficiles lois économiques sur la manière dont la valeur est transformée par l’espace – ce que l’influent géographe David Harvey définit comme les flux de capitaux dans l’espace bâti. Des urbanistes français qui avaient tenté de reproduire le succès de La Défense à l’est de Paris, où la valeur des terrains était traditionnellement basse, l’ont appris à leurs dépens.Les urbanistes ont surtout appris que la gouvernance était une question clé, qu’elle était au pouvoir et à l’urbanisme ce que les roues sont à une voiture. C’est en partie pour cette raison que le travail de l’OCDE sur les villes se concentre sur les zones métropolitaines, où les gens travaillent et vivent. Elles sont, d’une certaine manière, l’expression politique des zones urbaines.De nombreuses zones administratives ont été dépassées par l’histoire, alors que les grandes villes débordaient de leurs anciens territoires et se fondaient avec d’autres villes, parfois même au-delà d’une frontière. Ceci pose des difficultés aux décideurs politiques, car la gestion de la fiscalité urbaine a été affectée par ces évolutions, le revenu des impôts pouvant passer à une autorité locale alors que les besoins du public sont concentrés dans un autre lieu. Il faut également tenir compte des relations entre villes d’importances différentes, des débats sur les services dont elles devraient être équipées, des arrangements sur les transferts fiscaux et de compétences, de la coopération pour les routes, les écoles, les transports, etc. De nombreuses villes travaillent déjà ensemble sur les questions de transport et d’urbanisation de l’espace, et elles sont de plus en plus nombreuses à coopérer sur les questions fiscales, comme Pittsburgh et les Twin Cities aux États-Unis.Il est également difficile de définir où les villes commencent et finissent, et donc les zones sur lesquelles les décisions politiques s’étendent. Faut-il prendre en compte l’importance de la population, le réseau des migrations quotidiennes, les zones d’éducation, les circonscriptions culturelles, ou les étendues telles qu’on les voit sur les images satellites ? Les régions métropolitaines sont un mélange de tout cela.Selon le classement de l’OCDE, Tokyo est la plus grande région métropolitaine avec presque 35 millions d’habitants, suivie par Séoul (24 millions), New York et Mexico (19 millions chacune). La contribution des régions métropolitaines au produit national est saisissante : presque 50 % pour Séoul, Budapest, Copenhague ou Dublin, et environ 30 % pour Londres, Stockholm, Tokyo et Paris.La mondialisation représente une nouvelle dimension à prendre en compte pour les décideurs politiques. New York, Tokyo, Paris, Londres : ces noms exotiques autrefois associés aux parfums ou aux cigarettes font maintenant partie d’un réseau étroit. D’autres villes font également partie de ce réseau : des villes à l’expansion galopante comme Séoul, Sao Paulo, Shanghai, Mexico ou Manille, mais aussi de plus petites zones métropolitaines comme Dublin, Helsinki et Montréal. Comme le dit Castells, qui s’est maintenant tourné vers la mondialisation et la technologie, les villes sont les noeuds d’une société en réseau. Ces « villes mondiales » sont en concurrence, mais elles ont aussi plus de points communs entre elles qu’avec des villes plus petites de leurs pays. Elles partagent des problèmes liés à leur taille, et l’urbanisme, traditionnellement tourné vers les questions d’espace régional ou local, doit dorénavant avoir une portée internationale. Les mouvements sociaux mondiaux, des syndicats aux campagnes environnementales, relient aussi les villes. D’une certaine manière, les territoires nationaux ont été dépassés par des marchés métropolitains mondiaux séparés mais interdépendants.Cela ne fait pas des villes les otages du destin. Selon l’expert britannique Michael Parkinson, elles sont au contraire capables de façonner leurs propres trajectoires de développement. Lors d’une conférence à l’OCDE en 2004, Parkinson a souligné quelques raisons pratiques de l’importance des politiques de la ville : les villes florissantes ont tendance à développer une économie florissante, elles sont plus innovantes et leur PIB dépasse largement la moyenne nationale. Elles retiennent aussi leur population, alors que les villes moins compétitives perdent leurs talents et voient leur base d’imposition s’affaiblir.L’OCDE, depuis longtemps impliquée dans les questions de développement régional, a mis ce genre de pensée concrète à l’épreuve, en menant des études détaillées sur 15 régions métropolitaines. Selon une publication à paraître sur le sujet, les politiques de la ville devraient associer des actions « curatives » pour corriger les habituels défauts de l’urbanisation (banlieues tentaculaires, carences sociales) et des actions « proactives » pour développer la compétitivité : accroissement des réseaux sociaux locaux, développement des liens entre enseignement secondaire et entreprises, et renforcement des communications, des routes et aéroports aux autoroutes de l’information. Pour bâtir cette action commune, un pouvoir de décision efficace est nécessaire, comme celui qui s’est mis en place dans la région Öresund reliant Copenhague au Danemark et Malmö en Suède.

Tableau de Erich Kettelhut, inspiré par le film de Fritz Lang, Métropolis, 1927. ©Filmmuseum Berlin-Deutsche Kinemathek

La compétitivité des villes repose aussi sur les résultats éducatifs, et sur la formation des adultes. Les experts tendent à pointer du doigt les endroits comme Mexico ou Istanbul, où les efforts dans le domaine de l’éducation sont handicapés par un contexte de très petites entreprises, souvent informelles. Mais de grandes villes de pays riches, comme New York ou Sydney, sont également en difficulté. C’est un paradoxe urbain : dans les villes riches, les plus hauts revenus du pays cohabitent avec les plus bas, de même que les travailleurs les plus et les moins qualifiés.L’exclusion et la ségrégation sont marquées dans des villes riches comme Milan, ou même Stockholm, où 40 % des diplômés d’origine non européenne ont un emploi qualifié, contre 90 % des Suédois.Pourtant, les grandes villes ont besoin d’immigrés, pas juste pour les secteurs de l’hôtellerie ou des soins mais aussi pour la haute technologie ou la finance. De nombreuses entreprises vont chercher leurs talents en Inde ou en Chine. Par exemple, Madrid a augmenté la proportion de sa population immigrée de 2 % à 16 % en 6 ans pour répondre aux besoins de l’économie locale.Des villes américaines comme Boston, San Francisco, Seattle et New York sont en tête du classement de compétitivité établi par l’OCDE, basé sur le PIB par habitant de 78 régions métropolitaines d’au moins 1,5 millions d’habitants. Naples, Athènes ou Séoul sont dans la deuxième moitié du classement. La différence s’explique par la productivité, les taux d’emploi locaux, le degré de spécialisation des industries à faible productivité, la qualité des capitaux, etc.Il n’est pas évident de maintenir cette compétitivité. Les décideurs politiques du monde entier savent que la chance d’une ville peut tourner. Le port de Liverpool, jadis puissant, a gardé ses beaux immeubles et ses ornements, témoignages du temps où il était au centre du monde du commerce international.Aujourd’hui, les autorités travaillent ensemble à maintenir le dynamisme et la vitalité de leurs villes. Nombreuses d’entre elles se reposent sur leur image de capitales touristiques ou culturelles, de centres de divertissement, de gastronomie ou d’affaires. La qualité de la vie s’y est souvent améliorée, avec le retour de la population dans les centres-villes rénovés, comme le Temple Bar de Dublin. À Séoul, des autoroutes surélevées ont été démolies pour récupérer de l’espace, des pistes cyclables et des parcs ont été créés à Paris et à Londres.Une ville doit être compétitive et attractive, elle doit être un moteur pour l’économie régionale et mondiale. L’équilibre de ces forces est crucial pour affronter les défis auxquels sont confrontées les villes à l’heure de la mondialisation. L’OCDE peut aider les autorités publiques à créer des villes florissantes pour leurs citoyens. Car, comme l’écrivait Shakespeare, « Qu’est-ce que la cité sinon ses habitants ? »RJC/LKCRéférencesMise à jour novembre 2006 :OCDE (2006), Competitive Cities in the Global Economy, Paris. Paru en novembre. Commandez l'ouvrage sur www.ocdelibrairie.org.Séquence vidéosur ce rapport (en anglais) : www.oecd.org/audiovideo/cities.Chandler, Tertius (1987), Four Thousand Years of Urban Growth: An Historical Census, St. David’s University Press. Données par périodes disponibles sur http://geography.about.com/.Clarke, R. (1988), La Production Immobilière des bureaux en Île de France, 1960-1985, Dissertation, Paris Sorbonne.OCDE (2006, à paraître), Panorama des régions, Paris.Examens territoriaux de l’OCDE sur 15 régions métropolitaines disponibles sur www.oecd.org/librairie.Consulter www.oecd.org/gov-frL’Observateur de l’OCDE n° 255, mai 2006


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