Se fixer des objectifs, oui mais…

Certes, les indicateurs de Performance sont utiles. Mais si la fixation d’objectifs présente un intérêt certain, cet exercice est parfois risqué, voire trompeur.
Suite à ses promesses électorales, concernant l’emploi ou les trop longues listes d’attentes à l’hôpital, le gouvernement travailliste britannique s’est fixé en 1997 une série d’objectifs, auxquels il a accordé une importance croissante. Ces objectifs ont pris encore plus d’importance en 1998, après le premier Examen biennal des dépenses et la publication des accords de service public (ASP). Tant le budget que l’Examen des dépenses 2004 attestent de l’enthousiasme du gouvernement à leur égard. (…)Même si le recours aux objectifs est largement encouragé, de nombreux observateurs émettent de sérieuses réserves sur leur utilisation en pratique. On les rend responsables de divers maux – manipulations, effets pervers, distorsions, pressions indues exercées sur les professionnels – et l’on se méfie des tableaux et listes de classement, souvent considérés comme non fiables et trompeurs. Enfin, même si les objectifs permettent en principe de renforcer la transparence et la responsabilité, un réel risque de surinterprétation existe, lorsque les facteurs d’incertitude, parfois importants, ne sont pas mentionnés.Selon la Royal Statistical Society (RSS), « si un bon suivi des performances est productif pour toutes les parties concernées, un mauvais suivi peut être très coûteux, inefficace, dangereux et destructeur ». Une étude ultérieure de la RSS a apporté des solutions pratiques à plusieurs problèmes concernant la fixation d’objectifs et la conception, l’analyse et la notification des indicateurs de performance utilisés pour évaluer le suivi des performances des services publics. (…)Il y a différents types d’objectifs, d’importance variable. Outre les accords de service public signés entre le Trésor et les différents ministères, qui sont les plus nombreux, il convient de mentionner les objectifs annoncés par le Premier ministre, d’autres ministres ou directeurs d’instances non ministérielles, ceux des livres blancs et autres rapports, et ceux fixés par le Parti travailliste lorsqu’il était dans l’opposition ou lors de ses conférences et autres manifestations politiques. En mars 1999, le gouvernement a déclaré s’être fixé 350 objectifs d’action et 175 objectifs d’efficacité. (…). Ces nombres ont été réduits depuis.Le Public Administration Committee a formulé plusieurs recommandations dans son rapport 2003, notamment sur la nécessité d’octroyer une plus grande autonomie aux échelons locaux afin qu’ils se fixent des objectifs réalistes et pertinents. De même, les objectifs doivent être moins nombreux et concerner certains domaines prioritaires. Il faut également étendre le processus de consultation sur les objectifs aux professionnels et aux usagers, et modifier les méthodes de fixation des objectifs en abandonnant les approches empiriques trop simplistes. Le rapport préconisait également l’adoption de normes communes de notification et une évaluation indépendante par le National Audit Office pour déterminer le degré de réalisation des objectifs. Ces attentes ne se sont pas encore concrétisées. Il en est de même du souhait de ce comité de voir naître un débat politique plus constructif afin d’instaurer une culture de l’évaluation, fondée sur une meilleure compréhension des objectifs comme outils d’amélioration des performances.On peut noter un certain nombre de carences.Manque de clarté quant aux résultats recherchés par le gouvernement et risque de créer des inégalités :
La fixation d’objectifs nationaux ne garantit pas forcément une plus grande équité. Il existe plus d’une façon de les atteindre, et certaines sont plus que d’autres des vecteurs de justice sociale. On peut ainsi obtenir une amélioration de 10 % des services de deux manières : soit tous les prestataires réalisent des améliorations similaires, soit certains fournissent un service exceptionnellement bon, compensant ainsi les mauvaises performances des autres. Or, si ce sont les meilleurs prestataires qui s’améliorent le plus, les disparités dans la qualité des services rendus aux citoyens dans les différentes régions du pays se creuseront.Incapacité à définir une véritable orientation stratégique et à transmettre un message clair aux employés :
Les objectifs ne peuvent en aucun cas se substituer à une véritable stratégie et à un ensemble de priorités clairement définies ; ce sont de bons valets mais non de bons maîtres. Les objectifs doivent être au service de la stratégie d’entreprise, et non l’inverse. Et il faut que les employés aient, au niveau local, le sentiment que les objectifs fixés par l’échelon central traduisent des attentes raisonnables, à défaut de quoi ces derniers seront contre-productifs. Enfin, les professionnels doivent pouvoir maîtriser leurs objectifs. Or, ils se plaignent souvent que l’on ne tient pas compte de leur expertise et de leurs avis. (…)Incapacité à mettre l’accent sur l’obtention de résultats
Même si le gouvernement atteint la majorité des objectifs fixés dans le cadre des ASP, cela ne garantit pas de réels résultats. Parfois, la mesure cesse d’être un moyen pour devenir une fin en soi, la conformité des chiffres avec les objectifs devenant plus importante que l’amélioration des services. (…)Un autre risque associé à cette culture de la quantification tient à l’excès d’attention accordé à ce qui est facilement mesurable aux dépens des éléments difficiles, voire impossibles à mesurer, aussi fondamentaux soient-ils. La qualité des soins dispensés au patient ou le temps passé par un enseignant à répondre aux besoins d’un enfant difficile n’est pas facilement quantifiable. (…)Tableaux de classement et autres mesures simplistes :
Un autre risque est que tout résultat n’ayant pas réussi à 100 % soit répertorié comme un échec. De telles approches simplistes, tout comme les critiques des partis politiques ou des médias en cas de non réalisation totale des objectifs, peuvent avoir des effets démoralisants sur les enseignants, les policiers ou le personnel hospitalier qui travaillent durement pour obtenir des résultats en dépit des difficultés sur le terrain. Les classements et autres tableaux d’honneur peuvent être très trompeurs et démotivants, tous ceux qui ne figurent pas dans le peloton de tête pouvant être considérés ou se considérer comme ayant échoué. (…)Une culture du chiffre qui évolue :
Sans aucun doute, cette culture du chiffre a évolué au cours des années 90 et continue de s’adapter. Le nombre d’ASP a diminué, les premiers ayant été conclus en 1998 et un nombre croissant étant aujourd’hui lié à un résultat ou à une production. (…) La publication, en 2001, du rapport FABRIC, qui couvrait l’ensemble des administrations, donne des orientations aux différents ministères sur la fixation des objectifs. Ce rapport soulignait l’importance des données fiables et recommandait l’utilisation, le cas échéant, des statistiques nationales. (…)Dans la suite de son exposé, M. Briscoe formule des recommandations à l’intention des responsables politiques et des statisticiens sur les moyens d’améliorer les méthodes de fixation d’objectifs. Il s’attarde sur les écueils inhérents aux objectifs mobiles, aux risques de fuites et de distorsions, et sur les difficultés liées à l’exactitude des données. Pour plus de détails sur les recommandations et pour consulter la suite de l’article (12 pages), téléchargez-le sur www.oecd.org/oecdworldforum.Références citées dans le discours originalStatistics Users' Council, « Measuring government performance », actes de la conférence de novembre 2003, Londres.Pour plus d'informations sur les rapports ASP : www.hm-treasury.gov.uk/performance.UK Treasury, « Choosing the right FABRIC - a framework for performance information », www.hm-treasury.gov.uk/fabric, 2001.Audit Commission, « Targets in the public sector », 2003, Londres.Royal Statistical Society, « Performance indicators: good, bad, and ugly », 2003, voir www.rss.org.uk.Parlement britannique, « On target? Government by measurement », juillet 2003, HC 62-1, nom du lienL’Observateur de l’OCDE n° 246/247, décembre 2004-janvier 2005


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